สาเหตุสําคัญในการเคลื่อนย้ายของประชากรในทวีปยุโรปคืออะไร

มนุษย์สายพันธุ์โฮโมเซเปียนส์ได้ย้ายถิ่นฐานของตนมาตั้งแต่ช่วงของการเริ่มต้นเผ่าพันธุ์ โดยอุทกภัย ความแห้งแล้ง และการขาดแคลนน้ำเป็นสาเหตุในการอพยพของพวกเขา

การอพยพของมนุษย์ คือการเคลื่อนย้ายจากประเทศ สถานที่ หรือถิ่นฐานหนึ่งไปยังสถานที่หนึ่ง นับตั้งแต่มนุษย์ยุคแรกได้เริ่มกระจายตัวจากทวีปแอฟริกา มนุษย์ก็ยังคงย้ายถิ่นฐานอยู่เช่นเดิม กระทั่งในทุกวันนี้ จำนวนประชากรโลกร้อยละ 3 หรือประมาณ 258 ล้านคนอยู่อาศัยนอกถิ่นกำเนิดของพวกเขา ไม่ว่าจะด้วยความเต็มใจหรือถูกสถานการณ์บังคับ การอพยพก็ได้มีส่วนสร้างโลกของเราให้เป็นอย่างทุกวันนี้

การอพยพครั้งแรก

การอพยพของมนุษย์ ครั้งแรกสุดนั้นเกิดขึ้นโดยมนุษย์ที่มีถิ่นกำเนิดในทวีปแอฟริกา การกระจายตัวของพวกเขาไปยังมหาทวีปยูเรเซียและที่อื่น ๆ ยังคงเป็นข้อถกเถียงในทางวิทยาศาสตร์ แต่อย่างไรก็ตาม ได้มีการค้นพบซากดึกดำบรรพ์ที่ระบุว่าเป็นของมนุษย์โฮโมเซเปียนส์ ในประเทศเอธิโอเปียซึ่งมีอายุประมาณ 200,000 ปีมาแล้ว

ทฤษฎีการออกจากแอฟริกายืนยันว่าเมื่อ 60,000 ปีที่แล้ว มนุษย์โฮโมเซเปียนส์ได้กระจายตัวไปทั่วมหาทวีปยูราเซียอันเป็นสถานที่รวมตัวกัน และมนุษย์โฮโมเซเปียนส์ได้แทนที่บรรพบุรุษของพวกเขาอย่างมนุษย์นีแอนเดอร์ทัลในท้ายที่สุด แต่ทว่าทฤษฎีนี้ก็ถูกท้าทายโดยหลักฐานของการอพยพจากทวีปแอฟริกา สู่มหาทวีปยูราเซียเมื่อ 120,000 ปีที่แล้ว ในอีกแง่หนึ่ง มีแนวคิดว่ามนุษย์ยุคแรกได้อพยพสู่ทวีปเอเชียผ่านทางช่องแคบที่ตั้งอยู่ในแผ่นดินปลายแหลมของแอฟริกา (บริเวณคาบสมุทรโซมาลี) ซึ่งในปัจจุบันคือประเทศเยเมน หรือได้อพยพผ่านทางคาบสมุทรไซนาย หลังจากได้กระจายตัวไปจนถึงภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้แล้ว ก็มีความคิดว่ามนุษย์ยุคแรกได้อพยพสู่ทวีปออสเตรเลีย ที่ในขณะนั้นยังแบ่งปันพื้นที่ร่วมกับเกาะนิวกินี จากนั้นได้อพยพไปยังทวีปยุโรป และทวีปอเมริกา

ผู้อพยพเหล่านี้ถูกกระตุ้นโดยภูมิอากาศ แหล่งอาหาร และปัจจัยทางสภาพแวดล้อมอื่น ๆ เมื่อเวลาผ่านไปและวัฒนธรรมการเร่ร่อนได้ลดลง สงครามและการล่าอาณานิคมได้กลายมาเป็นเชื้อไฟของการย้ายถิ่นฐาน คนกรีกโบราณขยายอาณาจักรไปยังบรรดาอาณานิคมหลายแห่ง ชาวโรมันโบราณได้ส่งพลเมืองของตนไปยังพื้นที่ทางเหนือสุดของเกาะอังกฤษ และจักรพรรดิจีนก็ได้ใช้การทหารขยายชายแดนของตน และให้ถิ่นพำนักกับผู้ลี้ภัยสงครามในพื้นที่ชายแดนอันห่างไกล

เหตุผลที่ต้องหนี

การอพยพเกิดเป็นรูปร่างและซับซ้อนมากขึ้นเนื่องจากสงคราม การค้าทาส และการถูกบุกรุกข่มแหง ชาวยิวได้หลบหนีไปจากดินแดนบรรพบุรุษหลังจากเกิดกระแสการขับไล่และการทำลายนครเยรูซาเลมในคริสตศักราช 70 จนเกิดการกระจายตัวของผู้พลัดถิ่น ชาวแอฟริกันอย่างน้อย 12 ล้านคนตกเป็นทาสและถูกบังคับให้ย้ายถิ่นฐานไปยังทวีปอเมริกาในช่วงของการค้าทาสข้ามมหาสมุทรแอตแลนติกในช่วงปีคริสตศักราช 1500 จนถึงช่วงทศวรรษ 1860 และเมื่อสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดในปี 1945 ผู้รอดชีวิตจากการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์นับแสนคนและพลเรือนจากที่อื่น ๆ ได้เป็นผู้ที่ย้ายเข้าไปในยุโรปตะวันออก ดินแดนปาเลสไตน์ในอาณัติของอังกฤษที่ต่อมาคือประเทศอิสราเอล และประเทศสหรัฐอเมริกา นอกจากนี้ ในช่วงที่สงครามเวียดนามสิ้นสุดลง มีคนเวียดนามกว่า 125,000 คน อพยพไปสหรัฐอเมริกาและในช่วงที่ต้องเผชิญกับวิกฤตด้านมนุษยธรรม

พวกเขาเหล่านั้นไม่ใช่กลุ่มสุดท้าย การอพยพยังคงดำเนินมาจนถึงศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ด ซึ่งถูกขับเคลื่อนจากภาวะขาดแคลนอาหาร ภัยธรรมชาติ และการทารุณทางสิทธิมนุษยชน ในปี 2013 ผู้อพยพจากภูมิภาคแอฟริกาเหนือ และภูมิภาคตะวันออกกลางไปยังทวีปยุโรปมีจำนวนเพิ่มมากขึ้น ผู้อพยพเหล่านี้ต้องการหลีกหนีความยากจน และความไร้เสถียรภาพทางการเมืองในบ้านเกิด วิกฤตการณ์ผู้อพยพได้ขยายไปถึงการลดลงของทรัพยากรในทวีปยุโรป เป็นการเติมเชื้อไฟแห่งความกลัวและความโกรธเคืองชาวต่างชาติแม้แต่ในรัฐที่ยอมรับพวกเขาเข้ามา นอกจากนี้ ผู้อพยพชาวโรฮีนจากว่าแสนคนก็จำต้องอพยพจากประเทศเมียนมาอันเป็นบ้านเกิดของพวกเขามานานนับร้อยปี ไปยังประเทศบังกลาเทศ

ในอนาคต การเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศอาจเติมเชื้อไฟให้เกิดการย้ายถิ่นในระดับมหาศาล จากรายงานของธนาคารโลกในปี 2018 พบว่าผู้คนมากกว่า 143 ล้านคนอาจกลายเป็นผู้อพยพเนื่องจากภาวะภูมิอากาศในเร็ว ๆ นี้ อันมีสาเหตุมาจากอุทกภัย ความแห้งแล้ง และการขาดแคลนน้ำ ไม่ว่าจะด้วยสาเหตุใด ดูเหมือนว่าการอพยพจะยังดำเนินต่อไปตราบเท่าที่ยังมีมนุษย์ และตราบเท่าที่พวกเขายังมีสถานที่ที่จะไป

อ่านเพิ่มเติม รอยเท้าเก่าแก่ 85,000 ปี ร่องรอยการอพยพมนุษย์

การเคลื่อนย้ายแรงงานของสหภาพยุโรป (EU) และประเทศสวิตเซอร์แลนด์

เนื่องจากประเทศสวิตเซอร์แลนด์เป็นประเทศที่ตั้งอยู่ใจกลางทวีปยุโรป ดังนั้น ถึงแม้ว่าประเทศสวิตเซอร์แลนด์ไม่ได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป (European Union – EU) อันเนื่องมาจากการออกเสียงลงมติไม่เห็นชอบของประชาชนส่วนใหญ่ แต่ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ก็ได้ลงนามในข้อตกลงเชงเกน (Schengen Agreement) และข้อตกลงทวิภาคีอื่นๆ ซึ่งมีผลให้เกิดการเคลื่อนย้ายประชากรและกำลังแรงงานระหว่างประเทศคู่สัญญาและสมาชิกสหภาพยุโรปทำได้สะดวกขึ้น ดังนั้น การที่จะพิจารณาในบริบทของการเคลื่อนย้ายแรงงานในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ จึงจำเป็นที่จะต้องเข้าใจถึงการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีของกลุ่มประเทศประชาคมยุโรปด้วยเช่นกัน

สหภาพยุโรปกับนโยบายการเคลื่อนย้ายแรงงานและแรงงานต่างด้าว

1. ภูมิหลัง
        สหภาพยุโรปเป็นการรวมตัวของกลุ่มประเทศในยุโรป 27 ประเทศ บนพื้นฐานของการเคารพ
ประชาธิปไตยและสิทธิขั้นพื้นฐาน โดยการรวมอำนาจอธิปไตยในนโยบายเศรษฐกิจสังคมไว้ที่ “ประชาคมยุโรป (European Community)” และการประสานงานอย่างใกล้ชิดด้านการต่างประเทศ ความมั่นคง และด้านมหาดไทย ในระหว่างประเทศสมาชิก องค์กรสหภาพยุโรป หรือ European Union – EU ประกอบด้วย 3 เสาหลัก ( 3 pillars ) คือ

        1)    เสาหลักที่ 1 : European Community เป็นการรวม”อำนาจอธิปไตย” ของประเทศสมาชิกไว้ใน
ประชาคม และบริหารอธิปไตยร่วมกัน ในด้านต่างๆ ได้แก่ นโยบายตลาดร่วม เช่นการค้าต่างประเทศ การแข่งขัน เศรษฐกิจและการเงิน การคุ้มครองผู้บริโภคและมาตรฐานสุขอนามัย  นโยบายอื่นๆ เช่น เกษตร ประมง เครือข่ายขนส่ง และมิติด้านการต่างประเทศ เช่น การให้ความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนา/มนุษยธรรม/ภัยพิบัติ (อำนาจหน้าที่ในส่วนนี้กระทำโดยคณะกรรมาธิการยุโรป –European Commission ประเทศสมาชิกไม่สามารถมีนโยบายภายใต้ pillar นี้โดยอิสระ
        2)    เสาหลักที่ 2 : Common Foreign and Security Policy เป็นความร่วมมือระหว่างรัฐบาลของประเทศสมาชิกในนโยบายต่างประเทศและความมั่นคง เช่น สิทธิมนุษยชน ประชาธิปไตย และการลดอาวุธ
        3)    เสาหลักที่ 3 : Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters เป็นความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกในด้านมหาดไทย ตำรวจ และยุติธรรม เช่น ในเรื่องการต่อสู้กับการก่อการร้าย การต่อสู้กับองค์กรอาชญากรรม อาชญากรรมต่อเด็กและการค้ามนุษย์
(pillar ที่ 2 และ 3 ประเทศสมาชิกมีอิสระในการดำเนินการ แต่จะมีการร่วมมือระหว่างรัฐบาลในการประสานท่าทีอย่างใกล้ชิดให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน)

2.  สมาชิก EU ประกอบด้วย 27 ประเทศ ได้แก่

        1)    สมาชิกก่อตั้ง (ตามสนธิสัญญาโรม เพื่อก่อตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป ปี 1957 – พ.ศ.2500) ประกอบด้วย ฝรั่งเศส เยอรมนี อิตาลี เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ ลักเซมเบิร์ก
        2)    ปี 1973 เดนมาร์ก ไอร์แลนด์ สหราชอาณาจักร
        3)    ปี 1981 กรีซ
        4)    ปี 1986 สเปน โปรตุเกส
        5)    ปี 1995 ออสเตรีย ฟินแลนด์ สวีเดน (15 ประเทศข้างต้นเรียกว่าเป็นกลุ่ม EU-15 หรือ EU ดั้งเดิม)
        6)    ปี 2004 ฮังการี โปแลนด์ เอสโตเนีย เช็ค สโลวีเนีย ไซปรัส สโลวัค ลัตเวีย ลิธัวเนีย มอลตา
        7)    ปี 2007 บัลกาเรีย โรมาเนีย

ประเทศที่สมัครเข้าร่วมและรอการรับรอง ได้แก่  โครเอเชีย ตุรกี และมาซีโดเนีย
ประเทศที่มีศักยภาพจะเข้าเป็นสมาชิก ได้แก่ บอสเนีย-เฮอเซโกวีนา มอนเตนีโกร อัลแบเนีย เซอร์เบีย และ โคโซโว
สำหรับประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ได้มีความพยายามจากรัฐบาลและพรรคการเมืองที่จะเข้าร่วมสหภาพยุโรปเช่นกัน แต่ไม่ผ่านการลงมติเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน

3. สามสถาบันหลักของสหภาพยุโรปและบทบาทหน้าที่

1)    คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) ทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหาร ประกอบด้วย
องค์คณะกรรมาธิการ เทียบเท่าคณะรัฐมนตรี 27 คน  ได้รับการแต่งตั้งจากคณะมนตรีและสภายุโรป ดำรงตำแหน่งวาระละ 5 ปี สำนักงานตั้งอยู่ในกรุงบรัสเซลส์ ประเทศเบลเยียม มีบทบาทหลักในการเสนอร่างกฎหมาย การตรวจสอบติดตามว่าสนธิสัญญา/กฎหมายได้รับการปฏิบัติอย่างต่อเนื่องเหมาะสมในประเทศสมาชิกหรือไม่และมีอำนาจดำเนินมาตรการได้ทั้งต่อรัฐบาลและภาคเอกชนของประเทศสมาชิก และทำหน้าที่เป็นหน่วยงานบริหารดำเนินนโยบายร่วมของ EU  การควบคุมงบประมาณของ EU การเจรจาการค้า การเกษตร และเจรจาความร่วมมือกับ third party

2)    สภายุโรป (European Parliament)  ทำหน้าที่ร่วมกับคณะมนตรีในการกลั่นกรองพิจารณากฎหมาย/
สนธิสัญญา โดยจะมีบทบาทเพียงการให้ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะ แต่ในทางปฏิบัติ คณะมนตรและคณะกรรมาธิการจะรับฟังและให้ความสำคัญต่อข้อคิดเห็นของสภายุโรป สมาชิกสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากพลเมืองของประเทศสมาชิก โดยมีโควตาตามสัดส่วนประชากรของแต่ละประเทศ ปัจจุบันมีสมาชิกสภายุโรปจำนวน 736 คน (เยอรมนีมากที่สุด 99 คน) เมื่อพิจารณาจากกลุ่มการเมืองในสภา(พรรค) จะเห็นได้ว่าสมาชิกสภามีแนวทางอนุรักษนิยมมากเป็นอันดับหนึ่ง 36%  รองลงมาคือแนวทางสังคมนิยม 25% เสรีนิยม  11%  และอื่นๆ 28%

3)    คณะมนตรียุโรป (Council of the European Union) ประกอบด้วยผู้แทนของประเทศสมาชิกในระดับ
รัฐมนตรี เป็นที่ประชุมรัฐมนตรีรายสาขาของประเทศสมาชิก มีหน้าที่พิจารณาและผ่านกฎหมายสหภาพยุโรปและอนุมัติงบประมาณ(ร่วมกับสภายุโรป) และเป็นเวทีประสานงานนโยบายเศรษฐกิจ แนวนโยบายด้านการเมืองและความมั่นคง กำกับดูแลการทำงานของคณะกรรมาธิการยุโรป และการประสานงานเรื่องอื่นๆในระหว่างประเทศสมาชิก
นอกจากนั้นยังมีศาลยุติธรรมยุโรป (European Court of Justice) เป็นศาลสูงสุดทำหน้าที่คล้ายศาลฎีกาพิจารณาประเด็นปัญหาที่อยู่ในขอข่ายอำนาจของประชาคมยุโรป

4. ข้อตกลงเชงเกน (Schengen Agreement) กับ EU
       

ในปี พ.ศ.2528 กลุ่มประเทศ EU  5ประเทศ ได้แก่ฝรั่งเศส เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม และ
ลักเซมเบิร์ก ได้ลงนามข้อตกลงเชงเกน เพื่อก่อตั้งชายแดนร่วมกัน คือการมีเขตแดนที่ไม่มีการตั้งจุดตรวจ ณ เขตชายแดนประเทศสมาชิก เพื่อให้ทุกคน(ทั้งที่เป็นพลเมืองและไม่ใช่พลเมือง)มีสิทธิที่จะเดินทางได้อย่างเสรีภายในบริเวณเชงเกน แต่ต่อมาได้มีประเทศสมาชิกประชาคมยุโรป สหภาพยุโรป และประเทศยุโรปอื่นๆทยอยเข้าร่วมในข้อตกลงดังกล่าว และต่อมาพบว่าการมีชายแดนร่วมกันจำเป็นต้องมีความร่วมมือในด้านอื่นๆนอกเหนือจากการมีวีซ่าท่องเที่ยวร่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นนโยบายด้านการอพยพลี้ภัย ความร่วมมือด้านตำรวจและศาล เป็นต้น ดังนั้นจึงได้ย้ายกรอบงานและมาตรการส่วนใหญ่ของข้อตกลงเชงเกนมาเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพยุโรป(ปรากฏในสนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัม ) ปัจจุบันมีสมาชิก 25 ประเทศ
สาระของข้อตกลงเชงเกนครอบคลุมสาระสำคัญ 5 ประการ คือ 1) การควบคุมดูแลชายแดนร่วมกัน
การยกเลิกจุดตรวจชายแดนระหว่างประเทศสมาชิก(แต่ยังสามารถสุ่มตรวจได้ด้วยเหตุผลด้านความปลอดภัย) 
2) การมีวีซ่าร่วมกัน ทั้งนี้เฉพาะวีซ่าท่องเที่ยวไม่เกิน 3 เดือน (Schengen Visa)  3) การมีนโยบายด้านผู้อพยพย้ายถิ่นและผู้ลี้ภัยร่วมกัน 4) ความร่วมมือด้านตำรวจและตุลาการ เช่นตำรวจของประเทศสมาชิกมีสิทธิที่จะตรวจตราและไล่ล่าผู้ต้องสงสัยในประเทศสมาชิกอื่นได้  5) การมีระบบฐานข้อมูลร่วมกัน (Schengen Information System – SIS)

5. แรงงานอพยพจากประเทศสมาชิกใหม่ในยุโรป
        จากความร่ำรวยและมาตรฐานการดำรงชีวิตของกลุ่มประเทศ EU ดั้งเดิม (EU-15) และการอนุญาตให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีของ EU ทำให้มีแรงงานจากประเทศสมาชิก EU ใหม่ (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศอดีตคอมมิวนิสม์ในยุโรปตะวันออก) ที่มีฐานะทางเศรษฐกิจด้อยกว่า จำนวนมากเคลื่อนย้ายเข้าไปหางานทำในกลุ่มประเทศร่ำรวย ซึ่งได้นำปัญหาต่างๆไปด้วย ทำให้กลุ่มประเทศ EU ดั้งเดิมจึงต้องนำมาตรการ “ข้อจำกัดในระยะเปลี่ยนผ่าน (Transition Period)” เรื่องการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรี มาใช้เพื่อสกัดการทะลักเข้ามาของแรงงานไร้ฝีมือและประชาชนอันไม่เป็นที่ต้องการของประเทศ EU ดั้งเดิม โดยกำหนดแผนออกเป็น 3 ระยะ (2+3+2 ปี) คือ ประเทศ EU-15 จะต้องประกาศเมื่อเวลาสมาชิกใหม่เข้าร่วมครบ 2 ปีว่าจะเปิดตลาดแรงงานของตนให้สมาชิกใหม่หรือไม่ จากนั้น เมื่อครบ 3 ปี ก็ต้องประกาศเช่นนี้อีก แต่อย่างไรก็ตาม มาตรการข้องจำกัดในระยะเปลี่ยนผ่านจะมีอายุเพียง 7 ปี นับจากวันที่ประเทศเข้าเป็นสมาชิกใหม่ ซึ่งข้อจำกัดด้านการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีจะต้องจบลง แต่สมาชิก EU หลายประเทศก็ยังลังเลที่จะเปิดการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีให้กับประเทศสมาชิกใหม่ 2 ประเทศ คือ บุลกาเรียและโรมาเนีย (โดยเฉพาะประเทศโรมาเนียซึ่งมีกลุ่มชนยิปซีอาศัยอยู่เป็นจำนวนมากและรัฐบาลโรมาเนียได้ให้สิทธิพลเมืองแก่กลุ่มชนดังกล่าวแล้ว)

6. ปัญหาผู้อพยพเข้าประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรป

ปัญหาที่กลุ่มประเทศสหภาพยุโรปเกี่ยวกับผู้อพยพย้ายถิ่นเข้า ประกอบด้วย 2 ประการสำคัญคือ ผู้อพยพเพื่อลี้ภัยปัญหาทางการเมือง และปัญหาแรงงานอพยพจากประเทศสมาชิกใหม่ในยุโรป
        1.    ปัญหาแรงงานอพยพจากประเทศสมาชิกใหม่ในยุโรป
               1.1    ประเทศสมาชิกดั้งเดิมที่ร่ำรวยของสหภาพยุโรปจำนวนหนึ่งยังคงจำกัดการเข้าถึงตลาดแรงงานของตนโดยแรงงานของประเทศสมาชิกใหม่จากยุโรปตะวันออก โดยเยอรมนีและออสเตรียเป็นสองประเทศที่ยังคงกำหนดให้ต้องมีใบอนุญาตทำงานจนถึงปี พ.ศ. 2554
               1.2    ในเชิงพัฒนาการ ในปี พ.ศ. 2547ประเทศสหภาพยุโรปดั้งเดิม (EU-15 ได้แก่ ออสเตรีย เยอรมนี เบลเยียม เดนมาร์ก ฝรั่งเศส ลักเซมเบิร์ก เนเธอร์แลนด์ ฟินแลนด์ กรีซ ไอร์แลนด์ อิตาลี โปรตุเกส สเปน สวีเดน และอังกฤษ) ได้ขยายรับอดีตประเทศคอมมิวนิสต์ในยุโรปกลางและยุโรปตะวันออกอีก 8 ประเทศ (EU-8) พร้อมกับไซปรัสและมอลตาเข้าเป็นสมาชิก ทำให้สหภาพยุโรปมีสมาชิกทั้งหมด 25 ประเทศ ต่อมาในปี พ.ศ. 2550โรมาเนียและบัลแกเรียเข้าร่วมด้วยทำให้สหภาพยุโรปมีสมาชิกทั้งสิ้น 27 ประเทศ
                1.3    ในความพยายามจัดการกับความซับซ้อนที่ตามมาจากการขยายสมาชิกสหภาพยุโรปรอบปี พ.ศ. 2547 และ พ.ศ. 2550 ประเทศกลุ่ม EU-15 หลายประเทศ จึงนำ “ข้อจำกัดในระยะเปลี่ยนผ่าน” (Transition Period) เรื่องการเคลื่อนย้ายเสรีของแรงงานมาใช้กับประเทศสมาชิกใหม่ เนื่องจากการเคลื่อนที่โดยเสรีของแรงงานเป็นสิทธิพื้นฐานในสหภาพยุโรปและเสรีภาพในการเดินทางของบุคคลก็เป็นองค์ประกอบสำคัญของการเป็นประชากรสหภาพยุโรป ดังนั้นข้อจำกัดเรื่องการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีจึงสามารถคงไว้ได้นานที่สุดเจ็ดปี สำหรับประเทศสมาชิกรอบ พ.ศ. 2547นั้นสมาชิก สหภาพยุโรปเก่าอาจจำกัดการเคลื่อนย้ายแรงงานได้ตามแผนการ 2+3+2 ปี โดยค่อยๆ ยกเลิกข้อจำกัดทั้งหมดภายในวันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2554 ข้อจำกัดต่อแรงงานของโรมาเนียและบัลแกเรียที่เข้าร่วมในรอบ พ.ศ. 2550 ถูกยกเลิกไปทั้งหมดภายในวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2557 อย่างไรก็ดี การจำกัดการเคลื่อนที่ของแรงงานอาจมีการนำมาใช้หากมีประเทศใหม่เข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับสภาวะเศรษฐกิจของประเทศดังกล่าว
                1.4    สัญญาการเข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป (Accession Treaty) อนุญาตให้มีการนำมาตรการระยะเปลี่ยนผ่านมาใช้ ซึ่งมักเรียกกันในแวดวงสหภาพยุโรปว่า แผนการ 2+3+2 ปี กล่าวคือ ประเทศสมาชิกเก่าจะต้องประกาศเมื่อเวลาผ่านไป 2 ปีนับจากประเทศสมาชิกใหม่เข้าร่วม สหภาพยุโรปว่าจะเปิดตลาดแรงงานของตนแก่ประเทศสมาชิกใหม่ดังกล่าวหรือไม่ หรือจะยังคงข้อจำกัดไว้ จากนั้นอีก 3 ปี ก็ต้องประกาศเช่นนี้อีก แต่อย่างไรก็ตามข้อจำกัดต่อการเคลื่อนย้ายของแรงงานจะต้องยกเลิกไปหมดสิ้นในเวลา 7 ปี
                1.5    อย่างไรก็ดี รายงานของคณะกรรมาธิการยุโรปในปี พ.ศ. 2549 เปิดเผยว่ามีพลเมืองของประเทศสมาชิกใหม่รอบปี พ.ศ. 2547น้อยมากที่ย้ายมายังประเทศสมาชิกดั้งเดิม 15 ประเทศ ซึ่งน้อยกว่าร้อยละ 1 ของประชากรวัยทำงานในประเทศสมาชิกเก่า ยกเว้นกรณีของออสเตรียและไอร์แลนด์
                1.6    นโยบายของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปดั้งเดิม 15 ประเทศในเรื่องการเคลื่อนที่เสรีของแรงงานจากประเทศสมาชิกอดีตคอมมิวนิสต์ 8 ประเทศ (สมาชิกรอบ พ.ศ. 2547) อาจแบ่งได้เป็น 3 ประเภท
                         1. ยังคงข้อจำกัดไว้ภายหลังเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2552 ได้แก่ ออสเตรีย และเยอรมนี ซึ่งทั้งสองประเทศนี้อ้างถึงแนวโน้มที่ไม่ดีของตลาดแรงงานและอัตราการว่างงาน
                         2. ค่อยๆ ยกเลิกข้อจำกัดช้าๆ ระหว่างปี พ.ศ. 2549 – พ.ศ. 2552 ได้แก่ เบลเยียม เดนมาร์ก ฝรั่งเศส ลักเซมเบิร์ก และเนเธอร์แลนด์
                         3. เปิดตลาดแรงงาน/ยกเลิกข้อจำกัด ได้แก่ ฟินแลนด์ กรีซ ไอร์แลนด์ อิตาลี โปรตุเก สเปน สวีเดน และอังกฤษ
               1.7    สำหรับสมาชิกใหม่รอบ พ.ศ. 2550 อย่างโรมาเนียและบัลแกเรียนั้น ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปหลายประเทศยังลังเลที่จะเปิดตลาดแรงงานของตน โดยกลุ่มประเทศสมาชิกดั้งเดิม 15 ประเทศเกือบทั้งหมด (ยกเว้นสวีเดนและฟินแลนด์) ตัดสินใจจำกัดการเข้าถึงตลาดแรงงานของตนโดยแรงงานบัลแกเรียและโรมาเนีย ส่วนอิตาลีพิจารณาว่าอาจเปิดตลาดแรงงานตนแก่แรงงานบัลแกเรียและโรมาเนียหากสหภาพยุโรปมีข้อตกลงต่อต้านอาชญากรรมจัดตั้ง ขณะที่ฝรั่งเศสประกาศจะรวมแรงงานของสองประเทศนี้เข้าในแผนการลดอุปสรรคตามภาคเศรษฐกิจ ส่วนประเทศสมาชิกใหม่รอบ พ.ศ. 2547ทั้ง 10 ประเทศ ตัดสินใจเปิดตลาดแรงงานของตนแก่แรงงานโรมาเนียและบัลแกเรียยกเว้นมอลตาที่จำกัดการเข้าถึงและฮังการีที่กำหนดเงื่อนไขบางอย่าง
               1.8    หลายฝ่ายได้ออกมาให้ความเห็นเกี่ยวกับการตั้งข้อจำกัดสำหรับการอพยพของแรงงานจากประเทศสมาชิกใหม่สหภาพยุโรป โดยประธานของ European Citizen Action Service (ECAS) ซึ่งเป็นอดีตกรรมาธิการเรื่องการแข่งขัน ระบุว่า ข้อจำกัดในการเคลื่อนย้ายแรงงานควรยกเลิกไปโดยเร็วที่สุด เนื่องจากไม่ได้เกิดการหลั่งไหลย้ายถิ่นของแรงงานจำนวนมากขึ้น ตามข้ออ้างการกำหนดโควต้าประจำชาติและข้อจำกัดด้านคุณสมบัติก็เป็นการทำลายตลาดที่ยืดหยุ่นและแรงงานมีฝีมือที่เคลื่อนย้ายได้เสรีตามยุทธศาสตร์ลิสบอน ด้านองค์การระหว่างประเทศเพื่อการโยกย้ายถิ่นฐาน (International Organization for Migration – IOM) ก็ออกมาระบุว่า ผลกระทบจากการอพยพ เนื่องจากการขยายสมาชิกสหภาพยุโรปมีแนวโน้ม “น้อยกว่า” ที่คาดการณ์ และเชื่อว่ารัฐสมาชิกใหม่เองต่างหากจะตกเป็นเป้าของผู้อพยพเข้าเมือง เนื่องจากการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ดีขึ้นและบูรณาการเข้ากับยุโรป รวมทั้งมาตรฐานการครองชีพที่ดีขึ้น

2.    ปัญหาผู้อพยพเพื่อลี้ภัยทางการเมือง
ประเทศในกลุ่มยุโรปเป็นเป้าหมายสำคัญของผู้อพยพเพื่อลี้ภัยทางการเมืองเนื่องจากนโยบาย
ด้านมนุษยธรรมของประเทศยุโรปส่วนใหญ่ที่เอื้อต่อการดำรงชีพตามมาตรฐานที่ดีและข้อตกลงเชงเกนที่ยกเลิกพรมแดนระหว่างประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรป ทำให้การเดินทางไปสู่ประเทศอื่นๆทำได้ง่าย ทั้งนี้ นอกจากผู้อพยพลี้ภัยการเมืองที่แท้จริงแล้ว ผู้ที่เข้าเมืองผิดกฎหมายโดยอาศัยช่องว่างของกฎระเบียบในเรื่องดังกล่าวอีกด้วย
              2.1    ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปที่ได้รับผลกระทบจากผู้อพยพมาก ได้แก่ สเปน บริเวณเกาะคานารี ซึ่งผู้อพยพจากแอฟริกาตะวันตกมักเดินทางมาทางเรือ และประเทศสหภาพยุโรปทางใต้แถบทะเลเมดิเตอร์เรเนียน เช่น อิตาลี มอลตา เนื่องจากระบบ Schengen เป็นการยกเลิกการตรวจบริเวณพรมแดนระหว่างประเทศที่เป็นสมาชิก ทำให้การเดินทางจากประเทศหนึ่งไปสู่อีกประเทศหนึ่งง่ายดายขึ้น รวมถึงผู้อพยพผิดกฎหมายด้วย จึงทำให้จัดการกับปัญหาการเข้าเมืองผิดกฎหมายได้ยากขึ้นถ้าการควบคุมบริเวณพรมแดนด้านนอกไม่ดีพอ สหภาพยุโรปจึงได้มีมาตรการเน้นการควบคุมบริเวณพรมแดนสหภาพยุโรปมากขึ้น และนำไปสู่นโยบายเกี่ยวกับการขอลี้ภัยและการอพยพย้ายถิ่นที่เน้นปราบปรามการเข้าเมืองแบบผิดกฎหมาย โดยมีกลไกที่ถูกนำมาใช้ ได้แก่การอุดหนุนเงินแก่ประเทศสมาชิกที่มีปัญหาการเข้าเมืองอย่างผิดกฎหมายมากที่สุด การกำหนดเงื่อนไขการขอวีซ่าที่เข้มงวดสำหรับคนชาติที่มาจากประเทศหรือดินแดนที่เป็นแหล่งที่มาของผู้ลี้ภัยจำนวนมาก การลงโทษสายการบินโดยการปรับอย่างรุนแรงหากรับผู้โดยสารที่ไม่มีเอกสารเดินทางหรือมีเอกสารเดินทางไม่สมบูรณ์เข้ามายังสหภาพยุโรป นอกจากนี้ ในปี พ.ศ. 2547 สหภาพยุโรปยังได้ก่อตั้ง Frontex ขึ้นเพื่อเป็นหน่วยงานดูแลจัดการพรมแดนภายนอกของสหภาพยุโรป ทำการลาดตระเวนทางทะเลและทางอากาศบริเวณชายฝั่งด้านแอฟริกา สหภาพยุโรปยังมีความร่วมมือระหว่างกันและกับประเทศที่ไม่ได้ร่วมอยู่ในสหภาพยุโรปเพื่อหยุดยั้งการเข้าเมืองผิดกฎหมาย
              2.2    นอกจากนี้ยังมีมาตรการเกี่ยวกับการตรวงลงตรา (VISA) หลายมาตรการที่สหภาพยุโรปใช้ส่งผลให้เกิดการป้องกันไม่ให้ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยเดินทางออกจากประเทศต้นทางหรือประเทศทางผ่านได้ นับตั้งแต่ใช้ระบบSchengen แนวทางเรื่องวีซ่าของสหภาพยุโรปเปลี่ยนแปลงไป โดยจำนวนประเทศที่สหภาพยุโรปกำหนดให้ต้องขอวีซ่ามีเพิ่มมากขึ้น และประเภทของวีซ่าก็มีเพิ่มขึ้นด้วย ซึ่งการป้องกันผู้ลี้ภัยก็เป็นหนึ่งในวัตถุประสงค์นโยบายวีซ่าของสหภาพยุโรป ในเรื่องวีซ่านี้ สหภาพยุโรปแบ่งประเทศออกเป็นสองรายการ ได้แก่ กลุ่มแรก คือ ประเทศที่ไม่จำเป็นต้องขอวีซ่า และกลุ่มที่สอง คือ ประเทศที่จำเป็นต้องขอวีซ่า ณ เดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2550 จำนวนประเทศที่จำเป็นต้องขอวีซ่าเพื่อเดินทางเข้าสหภาพยุโรปมีมากถึง 128 ประเทศ ซึ่งได้รวมประเทศหรือดินแดนที่มีการทำสงครามและ/หรือเป็นแหล่งกำเนิดของผู้ลี้ภัยไว้ด้วย เช่น อัฟกานิสถาน อิรัก โซมาเลีย ซูดาน และปาเลสไตน์ มีการนำวีซ่าประเภท ATV หรือวีซ่าผ่านสนามบิน (airport transit visa) มาใช้โดยมุ่งเป้าที่ประเทศต้นทางของผู้แสวงหาที่ลี้ภัย เป็นการใช้เพื่อป้องกันการยื่นสมัครขอ ลี้ภัยที่สนามบินจากผู้โดยสารเปลี่ยน/ต่อเที่ยวบิน สหภาพยุโรปได้กำหนดบัญชีประเทศที่สามที่ต้องขอวีซ่าประเภท ATV ไว้ ได้แก่ คองโก เอธิโอเปีย เอริเทรีย กานา อิหร่าน อิรัก ไนจีเรีย โซมาเลีย และศรีลังกา ซึ่งล้วนเป็นประเทศที่มีความขัดแย้งดำเนินอยู่หรือเป็นที่มาของผู้อพยพ นอกจากนี้ สหภาพยุโรปยังอาจกำหนดให้ประเทศที่อยู่นอกเหนือรายการนี้ต้องได้รับวีซ่า ATV เมื่อผ่านสหภาพยุโรปได้อีกด้วย
               2.3    กฎเกณฑ์เกี่ยวกับระบบวีซ่าในแนวทางการกงสุลร่วมของสหภาพยุโรป (EU’s Common Consular Instruction – CCI) เรื่องการอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้วีซ่าประการหนึ่ง คือ การเป็นบุคคลว่างงานหรือไม่มีรายได้ประจำ นอกจากนี้ในกรณีของบุคคลที่ “มีความเสี่ยงสูง” เจ้าหน้าที่ยังอาจร้องขอเอกสารเพิ่มเติมได้อีก ซึ่งในกรณีของผู้แสวงหาที่ลี้ภัยแล้ว มักไม่มีรายได้เพราะหลบหนีความตายหรือภัยมาจากประเทศของตน และเอกสารทางการต่างๆ มักหาได้ยาก นอกจากนี้ ค่าธรรมเนียม วีซ่า Schengen ที่สูงถึง 60 ยูโร ก็ยิ่งทำให้การขอวีซ่าเป็นเรื่องยากสำหรับผู้ลี้ภัยขึ้นไปอีก
               2.4    ด้านมาตรการลงโทษสายการบิน เนื่องจากการกำหนดให้ต้องขอวีซ่านั้นไม่ได้หมายถึงการห้ามคนเดินทาง ดังนั้นมาตรการลงโทษสายการบินจึงเป็นการทำให้วีซ่าเป็นสิ่งที่จำเป็น โดยการปรับยานพาหนะเอกชนที่พาคนไม่มีเอกสารเดินทางเข้ามายังสหภาพยุโรป แม้อนุสัญญา Schengen จะระบุว่าการลงโทษปรับควรเป็นไปตามพันธะภายใต้อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ. 2494 ของสหประชาชาติ แต่ประเทศสหภาพยุโรปต่างๆ ก็ตีความแตกต่างกันไป โดยฝรั่งเศส อิตาลี และเนเธอร์แลนด์ จะไม่ปรับหากบุคคลที่ยานพาหนะนั้นรับเข้ามาถูกรับเข้าสู่กระบวนการขอลี้ภัยของประเทศตนในเวลาต่อมา ขณะที่ เดนมาร์ก เยอรมนี และอังกฤษ จะปรับไม่ว่าบุคคลที่พาเข้ามาจะเป็นผู้ลี้ภัยหรือไม่ ในปัจจุบันประเทศต่างๆ ปรับกฎหมายของตนให้เป็นตาม สหภาพยุโรป คือ จะไม่ลงโทษปรับกรณีบุคคลที่ยานพาหนะนำเข้ามาเป็นผู้ที่แสวงหาการคุ้มครองระหว่างประเทศ แต่ในเมื่อมีการตีความแตกต่างกัน ยานพาหนะ/สายการบินต่างๆ จึงไม่อยากเสี่ยง ส่งผลให้เป็นการพรากโอกาสการเดินทางไปยังประเทศที่จะขอลี้ภัย นอกจากนี้ การปรับสายการบินแม้ว่าบุคคลที่พาเข้ามาอาจเป็นผู้ลี้ภัยทางการเมืองนี้ทำให้พนักงานสายการบินกลายเป็น ผู้ตัดสินชะตาของคนนับหมื่นที่ต้องการที่ลี้ภัยจริงๆ
             2.5    ด้านระบบการขอลี้ภัยในสหภาพยุโรปนั้นเดิม ระบบของแต่ละชาติยังมีความแตกต่างกัน ซึ่งหมายความว่าผู้ลี้ภัยต้องเสี่ยงดวงเอง แต่ในปัจจุบันสหภาพยุโรปพยายามพัฒนาระบบการขอลี้ภัยร่วมกัน (Common European Asylum System – CEAS) เพื่อสร้างความเท่าเทียมในการปฏิบัติไม่ว่าผู้แสวงหาที่ลี้ภัยจะยื่นคำร้องขอลี้ภัยที่ประเทศใดในสหภาพยุโรป
             2.6    ในปัจจุบัน กฎหมายหลักๆ ของสหภาพยุโรป (acquis) ที่เกี่ยวข้องกับการขอลี้ภัย มีดังต่อไปนี้
                      1. คำสั่งคุ้มครองชั่วคราว (Temporary Transit Directive) – เป็นการให้ความคุ้มครองชั่วคราวกรณีที่มีการทะลักเข้ามาของคนพลัดถิ่นในสถานการณ์ฉุกเฉินซึ่งไม่สามารถดำเนินการระบุสถานภาพผู้ลี้ภัย (Refugee status determination – RSD) เป็นรายบุคคลได้ เป็นการให้ความคุ้มครองทั่วไปในลักษณะเป็นกลุ่ม
                      2. การกำหนดความรับผิดชอบ – ระเบียบดับลิน (Dublin Regulation) เป็นกฎเกณฑ์ในการระบุว่ารัฐสมาชิกสหภาพยุโรปใดต้องเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการคำร้องขอลี้ภัย ซึ่งโดยปกติจะเป็นรัฐที่ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยเดินทางเข้ามายังสหภาพยุโรป ระเบียบนี้มุ่งให้เกิดประสิทธิภาพและลดความซ้ำซ้อนโดยให้ประเทศเดียวเป็นผู้ดำเนินการพิจารณาคำร้อง แต่ผลที่เกิดขึ้น คือ การพิจารณาคำร้องล่าช้า มีการกักตัวผู้แสวงหาที่ลี้ภัยเพื่อส่งตัวไปยังประเทศรับผิดชอบ (ประเทศแรกที่ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยเดินทางเข้ามาในสหภาพยุโรป) จากประเทศที่ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยยื่นคำร้อง นอกจากนี้ยังเป็นการเพิ่มแรงกดดันต่อประเทศสมาชิกที่เป็นพรมแดนภายนอกของสหภาพยุโรป ซึ่งมักเป็นประเทศแรกที่ ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยเดินทางเข้ามา ขณะที่ประเทศเหล่านี้ไม่สามารถให้ความสนับสนุนหรือคุ้มครอง ผู้ลี้ภัยได้
                      3. คำสั่งกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำในการรับผู้แสวงหาที่ลี้ภัยในรัฐสมาชิก (Directives laying down the reception of asylum seekers in the Member States) – กล่าวถึงการให้ความสนับสนุนแก่ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยระหว่างรอผลการพิจารณาคำร้องขอลี้ภัย เช่น อาหาร ที่พัก การศึกษา บริการ สาธารณสุข การอบรมภาษา การเข้าถึงการจ้างงาน
                      4. คำสั่งเรื่องคุณสมบัติสำหรับการได้รับความคุ้มครอง (Qualification Directive) – ในเรื่องการให้ความคุ้มครองระหว่างประเทศ อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ. 2494 นิยามว่าผู้ลี้ภัย คือคนที่มีความกลัวอันมีพื้นฐาน/เหตุผล ต่อการดำเนินการลงโทษเนื่องจากเหตุผลเรื่องเผ่าพันธุ์ศาสนา สัญชาติ กลุ่มสังคม หรือความเห็นทางการเมือง สำหรับสหภาพยุโรปแล้ว แม้บุคคลที่แสวงหาที่ลี้ภัยไม่เป็นไปตามนิยามอนุสัญญาฯ ดังกล่าวก็ไม่สามารถส่งกลับบุคคลที่ถูกละเมิดตามอนุสัญญาแห่งยุโรปว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐาน (ECHR) ได้ คำสั่งเรื่องคุณสมบัตินี้ทำให้วิธีการให้ความคุ้มครองของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปเหมือนกัน และกำหนดให้ต้องให้ความคุ้มครองลำดับรอง (subsidiary protection) แก่คนที่ตกอยู่ในอันตรายร้ายแรงด้วย รวมถึงกำหนดสิทธิขั้นต่ำที่คนซึ่งมีคุณสมบัติสำหรับความคุ้มครองจากนานาชาติควรได้รับ
                      5. คำสั่งเรื่องขั้นตอนการขอลี้ภัย (Asylum Procedures Directive) – กำหนดมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับขั้นตอนการให้/เพิกถอนสถานภาพผู้ลี้ภัย และกล่าวถึงกระบวนการเข้าถึงการยื่นคำร้อง ขอลี้ภัย การกักขัง การตรวจสอบคำร้อง การสัมภาษณ์ และความช่วยเหลือทางกฎหมาย นอกจากนี้ยังนิยามประเทศลี้ภัยประเทศที่หนึ่ง ประเทศต้นทางที่ปลอดภัย ประเทศที่สามที่ปลอดภัย และประเทศสหภาพยุโรปที่สามที่ปลอดภัยด้วย อย่างไรก็ดี มีการวิพากษ์ว่าคำสั่งนี้ให้สิทธิอย่างจำกัดแก่ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยในระหว่างรอผลการพิจารณาคำร้อง ในการสัมภาษณ์ส่วนบุคคล และในการได้รับความช่วยเหลือทางกฎหมายโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย นอกจากนี้ โดยปกติแล้ว กฎหมายระหว่างประเทศเรื่องผู้ลี้ภัยนั้นจะเน้นพิจารณาที่สถานการณ์ของบุคคลในฐานะปัจเจก ทำให้แนวคิดเรื่องประเทศต้นทางที่ปลอดภัย ประเทศที่สามที่ปลอดภัยนั้นน่าเป็นห่วง เพราะแม้ประเทศนั้นๆ จะปลอดภัยแต่บุคคลก็อาจจะไม่ปลอดภัยได้
           2.7    นโยบายการเข้าเมืองที่เข้มงวดส่งผลกระทบ คือ ทำให้การเดินทางเข้าสู่สหภาพยุโรปแบบถูกต้องตามกฎหมายเป็นไปไม่ได้สำหรับผู้ต้องการขอลี้ภัย เช่น นโยบายที่เข้มงวดทำให้จำนวนผู้ลี้ภัยที่มายังเกาะคานารีของสเปนจากแอฟริกาเหนือและแอฟริกาตะวันตกลดลงกว่าครึ่งในครึ่งแรกของปี พ.ศ. 2550 เมื่อผู้ลี้ภัยทางการเมืองไม่มีหนทางเลือกเหลือมากนัก ก็ยิ่งนำไปสู่การเสี่ยงชีวิตหรือการอพยพที่ผิดปกติต่างๆ เช่น ทางเรือ หรือลักลอบเข้ามาโดยอาศัยขบวนการลักลอบนำคนเข้าเมืองผู้คนยอมใช้วิธีการเสี่ยงมากยิ่งขึ้นเรื่อยๆ ส่งผลให้คนนับพันจมน้ำหรือขาดอาหารตาย เกิดเป็นวิกฤตทางมนุษยธรรม
          2.8    นอกจากจุดยืนของสหภาพยุโรปจะเป็นไปในลักษณะที่ไม่เปิดช่องการเดินทางเข้าเมืองโดยถูกกฎหมายเพื่อให้ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยสามารถเดินทางเข้ามาอย่างปลอดภัยได้แล้ว ก็ยังคาดหวังให้ประเทศเพื่อนบ้านช่วยป้องกันไม่ให้ผู้ลี้ภัยเหล่านี้มาถึงพรมแดนของสหภาพยุโรปได้ โดยประเทศสเปนได้ทำข้อตกลงรับกลับ (Readmission agreement) กับประเทศแอฟริกาตะวันตกหลายประเทศเพื่อให้สามารถส่งผู้อพยพทางเรือกลับประเทศได้ ขณะที่อิตาลีก็ทำข้อตกลงลักษณะนี้กับลิเบียเช่นเดียวกัน
          2.9    จากนโยบายและการปฏิบัติดังกล่าว เท่ากับเป็นการผลักดันพรมแดนสหภาพยุโรปออกไปทางแอฟริกาทำให้เกิดพื้นที่กันชนในแอฟริกาเหนือซึ่งผู้ลี้ภัยอยู่นอกเหนือการคุ้มครองของกฎหมาย กรณีตัวอย่างมีเช่น มีผู้ลี้ภัย 400 คน ในโมรอกโกที่ได้รับสถานะผู้ลี้ภัยจากสหประชาชาติแล้ว แต่รัฐบาลโมรอกโกไม่ออกเอกสารให้ ทำให้ผู้ลี้ภัยเหล่านี้ถูกส่งกลับไปแอลจีเรียชั่วคราว ผู้ลี้ภัยทางการเมืองจึงตกเป็นเหยื่อของนโยบายสหภาพยุโรปที่พยายามกันผู้ลี้ภัยทั้งหมดออกไปและจัดการแก้ไขปัญหาในภูมิภาคที่มาของผู้ลี้ภัยเหล่านี้ นอกจากนี้ แทบไม่มีประเทศ สหภาพยุโรปใดที่ยอมให้ผู้ลี้ภัยทางการเมืองขอลี้ภัยที่สถานทูตชาติตนได้อีกแล้ว
          2.10    ผู้อพยพทางเรือถูกส่งกลับก่อนเดินทางถึงยุโรปโดยไม่ผ่านกระบวนการใดๆ ที่จะแยกแยะผู้ลี้ภัยทางการเมืองออกจากผู้อพยพด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจ ยุโรปยังพอใจส่งต่อผู้อพยพไปยังศูนย์ของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) มากกว่า เช่น ในโมรอกโก และอียิปต์ แต่แม้ศูนย์เหล่านี้จะให้สถานภาพผู้ลี้ภัย คนเหล่านี้ก็ยังต้องพึ่งพาสหภาพยุโรปอยู่ดีเพื่อการตั้งรกรากใหม่
          2.11    อาจสรุปได้ว่านโยบายของสหภาพยุโรป คือ การปิดพรมแดนผ่านการลาดตระเวน การใช้ระบบวีซ่า การลงโทษสายการบิน การส่งกลับ (repartiation) และการดำเนินการกับปัญหาผู้ลี้ภัยในภูมิภาคต้นทาง แต่นโยบายเช่นนี้ไม่แยกแยะระหว่างผู้ลี้ภัยทางการเมืองกับผู้อพยพด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจ จึงเสี่ยงต่อโอกาสรอดชีวิตของผู้แสวงหาที่ลี้ภัย
          2.12    นอกจากนี้ สหภาพยุโรปยังตีความกฎเกณฑ์การขอลี้ภัยระหว่างประเทศอย่างเข้มงวด โดยยอมให้รัฐบาลประเทศต่างๆ ส่งผู้แสวงหาที่ลี้ภัยกลับประเทศที่เดินทางผ่านมาได้ (transit countries) และจากการกำหนด “ประเทศที่ปลอดภัย” รอบๆ ประเทศตนที่ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยเดินทางผ่านมาซึ่งจะสามารถส่งผู้แสวงหาที่ลี้ภัยกลับได้ ทำให้เกิดการส่งกลับผู้แสวงหาที่ลี้ภัยจำนวนมาก และประเทศแถบยุโรปตะวันออกกลายเป็นศูนย์ดำเนินการจัดการคนอพยพจำนวนมาก ขณะที่ประเทศเหล่านี้ไม่เคยดำเนินการคำร้องยื่นขอลี้ภัยมาก่อน
          2.13    ประเทศสหภาพยุโรปที่มีประสิทธิภาพมากในการกีดกันผู้ลี้ภัย ได้แก่ อังกฤษ ฝรั่งเศส ออสเตรีย อิตาลี สวิสเซอร์แลนด์ กรีซ และเนเธอร์แลนด์
          2.14    สมมุติฐานเบื้องหลังนโยบายการอพยพเข้าเมืองของสหภาพยุโรปนั้น ดูเหมือนจะแบ่งการอพยพออกเป็นสองกลุ่ม โดยกลุ่มแรก คือ กลุ่มที่เป็นที่ต้องการ การวางแผนเพื่อนำเข้าแรงงานมีฝีมือที่ตอบสนองต่อความต้องการของตลาดแรงงานยุโรปในสภาวะสังคมประชากรสูงวัย ส่วนกลุ่มที่สอง คือ กลุ่มที่ไม่เป็นที่ต้องการ ได้แก่ ผู้ลี้ภัยทางการเมืองและเศรษฐกิจ และผู้แสวงหาสถานภาพผู้ลี้ภัย โดยสหภาพยุโรปมองว่าคนกลุ่มนี้นั้น เกี่ยวข้องกับอาชญากรรมจัดตั้งและขบวนการค้ามนุษย์
          2.15    นอกจากนี้สหภาพยุโรปยังพยายามดำเนินการกับผู้ลี้ภัยภายนอกเขตแดนตน โดยในปี พ.ศ. 2551รัฐสภายุโรปได้เห็นชอบกับการยื่นคำร้องขอสถานภาพผู้ลี้ภัยจากต่างประเทศ นั่นคือ ทำให้กระบวนการขอลี้ภัยเกิดขึ้นภายนอกสหภาพยุโรปทั้งหมด กล่าวคือ ให้ผู้แสวงหาที่ลี้ภัยยื่นคำร้องจากลิเบีย อียิปต์หรือตูนิเซียแล้วค่อยเดินทางมายังยุโรปเมื่อได้รับอนุมัติสถานภาพผู้ลี้ภัยเท่านั้น แต่แนวคิดเช่นนี้ไม่ได้พิจารณาถึงข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศแอฟริกาเหนือเหล่านี้จับกุมและส่งกลับผู้ลี้ภัยทางการเมืองอยู่เป็นประจำทุกวัน
          2.16    อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันสหภาพยุโรปกำลังมีแนวโน้มปฏิรูปทิศทางนโยบายคนเข้าเมืองและการขอลี้ภัย โดยเมื่อต้นเดือนกันยายน พ.ศ. 2552 คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอให้มีโครงการเกี่ยวกับการตั้งรกรากใหม่ของผู้ลี้ภัยร่วมกันของสหภาพยุโรป ซึ่งกระแสตอบรับมีทั้งบวกและลบปะปนกัน การไปตั้งรกรากใหม่ (resettlement) นั้นหมายถึงการโอนย้ายผู้ลี้ภัยซึ่งได้รับอนุญาตให้ ลี้ภัยชั่วคราวในประเทศหนึ่งไปยังอีกประเทศหนึ่ง ซึ่งผู้ลี้ภัยจะสามารถเริ่มต้นชีวิตใหม่ได้และได้รับความคุ้มครองอย่างถาวร
         2.17     คณะกรรมาธิการยุโรประบุว่า “ผู้ลี้ภัยส่วนใหญ่จำนวนมากทั่วโลกนั้นอยู่ในบริเวณที่ห่างไกลจากสหภาพยุโรป คือ โดยมากแล้วจะอยู่ในประเทศเพื่อนบ้านหรือภูมิภาคเดียวกันกับประเทศของตนอย่างในทวีฟแอฟริกา เอเชีย และตะวันออกกลาง” ตัวอย่างเช่น ในปัจจุบันปากีสถานให้ที่พักพิงแก่ผู้ลี้ภัยชาวอัฟกานิสถานจำนวนหลายล้านคน ขณะที่ซีเรียก็มีผู้ลี้ภัย ชาวอิรักมากกว่าล้านคนในประเทศของตน “ส่วนใหญ่แล้วประเทศที่ผู้ลี้ภัยพักพิงอยู่ (host country) จะเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีทรัพยากรจำกัด และไม่สามารถรับผู้ลี้ภัยจำนวนมากให้ผสานกลมกลืนเข้ากับสังคมตนได้ การกลับคืนสู่ประเทศบ้านเกิดจึงเป็นหนทางที่ดีกว่าสำหรับ ผู้ลี้ภัยจำนวนมาก ส่วนการไปตั้งรกรากใหม่นั้นเห็นว่าเป็นวิธีการสุดท้ายเมื่อผู้ลี้ภัยไม่สามารถกลับคืนสู่ประเทศของตนหรืออยู่อาศัยในประเทศที่สามได้อย่างมั่นคงปลอดภัย
         2.18    จากข้อมูลสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งองค์การสหประชาชาติ (UNHCR) ในปี พ.ศ. 2551 ประเทศต่างๆ ทั่วโลกรับผู้ลี้ภัยราว 65,000 คนให้เข้าไปตั้งรกรากใหม่ ในจำนวนนี้ 4,378 คน หรือร้อยละ 6.7 มาตั้งรกรากใหม่ในประเทศสหภาพยุโรป สหภาพยุโรปจึงมีส่วนในการแบ่งเบาภาระระดับโลกนี้ในปัจจุบันในระดับที่เล็กน้อยมาก โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบว่าในปี พ.ศ. 2551สหภาพยุโรปรับผู้ลี้ภัยเข้ามาตั้งรกรากใหม่น้อยกว่า 4,400 คน ขณะที่ออสเตรเลียรับ ผู้ลี้ภัยในปีเดียวกันราว 10,000 คน
         2.19    ร่างข้อเสนอของคณะกรรมาธิการยุโรประบุว่า ภาพลักษณ์ในระดับนานาประเทศของกลุ่มสหภาพยุโรป 27 ประเทศ ได้รับผลกระทบจากการยอมรับผู้ลี้ภัยจากประเทศยากจนหรือมีสงครามความขัดแย้งเป็นจำนวนเพียงเล็กน้อยในแต่ละปีผ่านกระบวนการที่คาดเดาไม่ได้ การมีส่วนร่วมในระดับต่ำต่อประเด็นการตั้งรกรากใหม่ของผู้ลี้ภัยนี้ ส่งผลลบต่อสหภาพยุโรปในการมีบทบาทสำคัญต่อกิจการด้านมนุษยธรรมในระดับโลก รวมถึงอิทธิพลของสหภาพยุโรปในเวทีระหว่างประเทศ
         2.20    ดังนั้นคณะกรรมาธิการยุโรปจึงเสนอให้มี “แผนการตั้งรกรากใหม่ร่วมกันของสหภาพยุโรป” (Joint EU Resettlement Programme) โดยหวังจะลดจำนวนของผู้แสวงหาที่ลี้ภัยซึ่งพยามยามเข้ามายังยุโรปแบบผิดกฎหมาย แผนการนี้ได้รับการตอบรับในฐานะมาตรการขั้นต้นในการเดินมายังทิศทางที่ถูกต้อง ในปัจจุบันมีประเทศสหภาพยุโรปเพียง 10 ประเทศเท่านั้นที่ดำเนินการให้ผู้ลี้ภัยเข้ามาตั้งรกรากใหม่เป็นประจำทุกปี โดยที่กิจกรรมเหล่านี้ดำเนินไปโดยไม่ได้หารือและประสานกันในประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป
         2.21    แผนการใหม่นี้จะไม่เพียงทำให้ประเทศสหภาพยุโรปมีพันธะในการรับผู้ลี้ภัยมาตั้งรกรากใหม่ แต่ยังจะให้เงินจูงใจด้วยจำนวนราว 4,000 ยูโรต่อผู้ลี้ภัยที่ได้รับการยอมรับให้มาตั้งรกรากใหม่หนึ่งคนจากกองทุนผู้ลี้ภัยของสหภาพยุโรป (European Refugee Fund) ภายใต้สำนักงานสนับสนุนการลี้ภัยแห่งยุโรป (European Asylum Support Office) ที่จะจัดตั้งขึ้นในอนาคต
        2.22    อย่างไรก็ดี ประเด็นที่เป็นข้อถกเถียงกันระหว่างประเทศสหภาพยุโรปต่างๆ คือ วิธีการบูรณาการผู้ลี้ภัยที่มีประสิทธิภาพที่สุด นอกจากนี้ ยังมีข้อวิพากษ์จากองค์กรอิสระว่า การยอมรับผู้ลี้ภัยไปตั้งรกรากใหม่ของสหภาพยุโรปนั้นดูเหมือนเป็นการให้อภิสิทธิ์สำหรับคนเพียงส่วนน้อย เนื่องจากประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปหลายประเทศพิจารณาคำร้องขอลี้ภัยก่อนตัวผู้ลี้ภัยจะมาถึงยุโรป โดยจะไปเลือกผู้ลี้ภัยจากค่ายผู้ลี้ภัยโดยอาศัยเกณฑ์ทางเศรษฐกิจและสังคม หรือกล่าวอีกอย่างคือ ยึดจากความต้องการของแต่ละประเทศเป็นหลักนั่นเอง นอกจากนี้ ยังมีเสียงจากบางประเทศอย่างอังกฤษว่า แนวทางความร่วมมือเช่นที่คณะกรรมาธิการยุโรปเสนอนั้น อาจลดทอนความสามารถของแต่ละประเทศในการตัดสินว่าจะให้ที่ลี้ภัยแก่ใคร และจะยอมให้ใครเข้าประเทศได้บ้าง รวมถึงต้องการหลักประกันว่าข้อเสนอนี้จะไม่กลายเป็นการยอมรับให้คณะกรรมาธิการยุโรปเป็นผู้ตัดสินใจนโยบายการให้ที่ลี้ภัยเหนือรัฐบาล
        2.23    ในช่วงที่สวีเดนดำรงตำแหน่งประธานสหภาพยุโรปได้เคยเสนอนโยบายคนเข้าเมืองใหม่ที่เรียกว่า “โปรแกรมสตอกโฮล์ม” โดยประเทศสมาชิก สหภาพยุโรปในแต่ละปีจะให้คำมั่นว่าจะพร้อมรับผู้ลี้ภัยได้จำนวนเท่าใดแทนการตัดสินใจเป็นรายกรณีแบบที่เป็นอยู่ เพื่อลดภาระของมอลตา อิตาลี และสเปน ซึ่งผู้อพยพส่วนใหญ่จะมาถึงแผ่นดินสหภาพยุโรปในประเทศเหล่านี้เป็นแห่งแรก ประเทศต่างๆ จะได้รับเงินช่วยเหลือจากกองทุนของสหภาพยุโรปสำหรับการตั้งรกรากใหม่ของผู้ลี้ภัย และทำให้กระบวนการโปร่งใสยิ่งขึ้น
        2.24    ก่อนหน้านี้ ในปี พ.ศ. 2551 ภายใต้วาระการเป็นประธานสหภาพยุโรปของฝรั่งเศสได้เกิดกติกาแห่งยุโรปว่าด้วยการอพยพเข้าเมืองและการขอลี้ภัย (The European Pact on Immigration and Asylum)ซึ่งได้รับการรับรองจากประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปเมื่อ 18 ตุลาคม พ.ศ. 2551 กติกาฯ นี้มุ่งให้เกิดสมดุลระหว่างการควบคุมกระแสการอพยพจากประเทศกำลังพัฒนาอย่างเข้มงวดกับสิทธิมนุษยชนของผู้แสวงหาที่ลี้ภัย ทั้งยังมุ่งบูรณาการและเสริมความพยายามของสถาบันต่างๆ ของสหภาพยุโรปเพื่อก่อรูปแนวทางร่วมกันของยุโรปต่อการอพยพทั้งที่ถูกและผิดกฎหมาย เมื่อไม่นานมานี้คณะกรรมาธิการยุโรปยังได้ยื่นข้อเสนอ “บัตรสีน้ำเงิน” (Blue Card) สำหรับผู้อพยพที่เป็นแรงงานมีทักษะ และ “คำสั่งเรื่องการส่งกลับ” ที่กำหนดมาตรฐานทั่วสหภาพยุโรปในการส่ง ผู้อพยพผิดกฎหมายกลับบ้านด้วย ทั้งหมดนี้สะท้อนว่าการปฏิรูปนโยบายการอพยพเข้าเมืองกำลังเป็นประเด็นที่อยู่ในกระแสของรัฐสภายุโรปและประเทศสมาชิกทั้ง 27 ประเทศ

7. แรงงานต่างชาติที่ EU ต้องการ
           1)    ถึงแม้ว่าพลเมืองและรัฐบาลของสมาชิก EU หลายประเทศมองว่า การเข้ามาของแรงงานต่างด้าวเป็นการเบียดเบียนทรัพยากร สวัสดิการ และโอกาสการมีงานทำซึ่งจำกัดอยู่แล้ว แต่ในข้อเท็จจริงที่ว่า ยุโรปกำลังประสบปัญหาด้านโครงสร้างประชากร เนื่องจากมีสัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่อัตราการเกิดต่ำลงเรื่อยๆ โดยคาดการว่า ในปี 2050 (พ.ศ.2593) ยุโรปจะมีสัดส่วนคนทำงานเพียง 2 คน ต่อผู้รับบำนาญ 1 คน (ปัจจุบัน 4 : 1) นอกจากนั้น ยุโรปยังประสบภาวการณ์ขาดแคลนแรงงานในบางภาค โดยเฉพาะด้านวิทยาศาสตร์และเทคนิค ทำให้ยุโรปมีความเสี่ยงที่จะล้าหลังในการพัฒนาด้านนวัตกรรม เมื่อเปรียบเทียบกับสหรัฐอเมริกาและจีน ซึ่งยุโรปถือว่าเป็นคู่แข่งสำคัญอันดับต้น (ในขณะที่แรงงานต่างด้าวในยุโรปปัจจุบันร้อยละ 85 จะเป็นแรงงานไร้ฝีมือจากยุโรปตะวันออกและจากการลักลอบหลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมายจากอาฟริกา)  ดัวยสภาพการณ์ดังกล่าว ทำให้ EU ต้องการกำลังแรงงานจากประเทศนอกกลุ่ม EU อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่แรงงานต่างด้าวที่ EU ต้องการจะต้องไม่ใช่แรงงานไร้ฝีมือ แต่เป็นแรงงานที่มีทักษะฝีมือสูง (professional/ highly-qualified/ highly skilled) เพื่อช่วยให้ยุโรปสามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้สามารถแข่งขันกับมหาอำนาจคู่แข่งเช่นสหรัฐอเมริกาและจีนได้  แต่อย่างไรก็ตาม จะต้องอยู่ภายใต้การจัดการที่ดี
             2)    ในปี 2007 คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอร่างระเบียบว่าด้วยการรับแรงงานทักษะสูงจากประเทศที่สาม (draft direction on admission of  highly qualified migrants)  หรือที่เรียกสั้นๆว่า  EU Blue Card และร่างระเบียบว่าด้วยกระบวนการเบ็ดเสร็จในการสมัครเข้าพำนักและขอใบอนุญาตทำงานด้วยสิทธิโดยชอบของแรงงานจากประเทศที่สามที่พำนักอยู่ใน EU อย่างถูกกฎหมาย หรือที่เรียกสั้นๆว่า the Single Permit เพื่อลดค่าใช้จ่ายของแรงงานทักษะสูงที่จะเข้าไปทำงานในประเทศ EU ซึ่งขณะนี้ EU Blue Card ผ่านความเห็นชอบของคณะมนตรียุโรปและมีผลบังคับใช้แล้วเมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม 2552 โดยกำหนดให้ประเทศสมาชิกนำร่างระเบียบดังกล่าวเข้าสู่สภาและโอนเป็นกฎหมายแห่งชาติภายในเดือนมิถุนายน 2554 นี้ (2 ปีหลังจาก EU ผ่านร่าง)
             3)    Blue Card ของ EU มีข้อจำกัดมากกว่า เมื่อเปรียบเทียบกับ Green Card ของสหรัฐ เช่นมีอายุสั้นกว่าคือ 2 ปี ในขณะที่ Green Card มีอายุ 10 ปี ผู้ถือบัตรไม่มีสิทธิในการพำนักถาวร ผู้สมัครจะต้องได้รับเงินเดือนมากกว่าค่าจ้างขั้นต่ำรายเดือนในประเทศนั้นๆถึง 3 เท่า (ลดเหลือ 1.5 เท่า เพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขันดึงดูดแรงงานทักษะสูงมากขึ้น)
 

8. การประชุมคณะมนตรีองค์การระหว่างประเทศเพื่อการย้ายถิ่น (International Organization for
        Migration – IOM)  เมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน 2553 นาง Cecilia Malmstrom สมาชิกคณะกรรมาธิการประชาคมยุโรป ผู้รับผิดชอบงานด้านมหาดไทย (Home Affairs) ได้กล่าวคำปราศรัยต่อคณะมนตรีองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ซึ่งมีเนื้อหาส่วนหนึ่งเกี่ยวกับนโยบายของ EU เกี่ยวกับการ ย้ายถิ่นและการจ้างงานที่น่าสนใจ โดยสรุป คือ
          1)    การย้ายถิ่นฐานของประชากรโลกในปัจจุบันเกิดขึ้นมากกว่าในอดีตมาก สาเหตุสำคัญ
เนื่องมาจากกระบวนการโลกาภิวัฒน์ของระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะการเพิ่มขึ้นของการค้าการลงทุนระหว่างประเทศทำให้เกิดตลาดแรงงานใหม่ๆขึ้นมากมาย และในขณะเดียวกันก็มีความต้องการแรงงานที่ มีทักษะใหม่ๆ หรือทักษะเฉพาะด้านที่มีระดับสูงมากขึ้น ประเทศที่มีการขยายตัวด้านการค้าการลงทุนระหว่างประเทศที่ได้รับประโยชน์จากการเคลื่อนย้ายแรงงานที่มีทักษะ ได้แก่ บราซิล รัสเซีย อินเดีย และจีน อย่างไรก็ตาม กระบวนการโลกาภิวัฒน์ดังกล่าวก็ทำให้เกิดการพึ่งพิงซึ่งกันและกันมากขึ้น การตัดสินใจ เชิงนโยบายของประเทศหนึ่งจะมีผลกระทบต่อประเทศอื่นๆด้วย ดังนั้น การทำความเข้าใจร่วมกันจึงเป็นสิ่งจำเป็น
          2)    นาง Cecilia Malmstrom ได้ประกาศจุดยืนของตนว่า การย้ายถิ่นที่มีการจัดการอย่างเป็น
ระบบที่ดีเป็นปรากฏการณ์ในเชิงบวกของสังคม ซึ่งจะเป็นประโยชน์กับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง กล่าวคือ    ผู้ย้ายถิ่นจะได้มีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ลดปัญหาการว่างงานในประเทศต้นทาง ในขณะที่ประเทศปลาย ทางจะได้รับกำลังแรงงานที่มีทักษะฝีมือในสาขาที่ขาดแคลน และเน้นว่า การย้ายถิ่นฐานของกำลังแรงงานไม่ใช่เรื่องที่รัฐบาลเพียงประเทศเดียวจะสามารถจัดการได้ด้วยตนเอง แต่จำเป็นต้องสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศหรือกลุ่มประเทศจึงจะประสบผลสำเร็จ ดังนั้น การเจรจาทางสังคมจึงเป็นเรื่องจำเป็น
          3)    แนวนโยบายด้านการย้ายถิ่นของกลุ่มประเทศ EU
                (1)    จากแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงของสัดส่วนประชากรโลกที่มีประชากรสูงอายุเพิ่มมาก
ขึ้น โดยอายุเฉลี่ยของพลเมืองของโลกเพิ่มขึ้นจาก 26 ปี ในปี 2543 กำลังปรับตัวสูงขึ้นเรื่อยๆ จนคาดว่า ในปี 2593 อายุเฉลี่ยจะเพิ่มเป็น 37 ปี   ทำให้กำลังแรงงานที่ทำงานได้เต็มที่ (active workforce) มีสัดส่วนลดน้อยลงเรื่อยๆ ซึ่งกลุ่มประเทศ EU ก็ประสบปัญหาด้านสัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มมากขึ้นเช่นกัน จากการประมาณการ ประเทศในกลุ่มสมาพันธ์ยุโรปจะมีประชากรเพิ่มขึ้นประมาณ 10 ล้านคนในปี 2593 (อีก 50 ปี) ในขณะที่กำลังแรงงานจะลดลงถึง 50 ล้านคน ด้วยข้อมูลดังกล่าว EU จำเป็นต้องรับแรงงานย้ายถิ่นถึง 58 ล้านคนในช่วงเวลา 50 ปีข้างหน้า
                (2)    ขณะนี้ กลุ่มประเทศ EU กำลังประสบปัญหาการว่างงานสูง แต่ในขณะ เดียวกันก็มี
ตำแหน่งงานว่างเป็นจำนวนมากและเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งเป็นสัญญาณว่า EU จะประสบปัญหา การขาดแคลนแรงงานที่ต้องการในอนาคตอันใกล้นี้
                (3)    มีการคาดการณ์ว่า เศรษฐกิจของกลุ่มประเทศ EU จะประสบภาวะชะงักงันเนื่องจาก
การขาดแคลนกำลังแรงงานระดับวิชาชีพในภาคเทคโนโลยีสารสนเทศ ซึ่ง อาจจะมากถึง 400,000 – 700,000 อัตราในช่วง 4 – 9 ปีข้างหน้า (พ.ศ.2558 – 2563) และมีแนวโน้มจะขาดแคลนผู้ประกอบวิชาชีพด้านสาธารณสุขประมาณ 1 – 2 ล้านคนในช่วงเวลาดังกล่าว ในขณะเดียวกันก็ยังมีความต้องการกำลังแรงงานประเภทช่างซ่อม/ประกอบเครื่องยนต์ (fitters) ช่างเชื่อมและช่างประปาอีกเป็นจำนวนมาก
                (4)    เนื่องจากปัญหาการว่างงานกำลังเป็นเรื่องสำคัญอันดับต้นๆในกลุ่มประเทศยุโรป 
ซึ่งได้บรรจุเป็นประเด็นสำคัญในแผนยุทธศาสตร์ยุโรป 2020 ที่ได้กำหนดมาตรการใหม่ๆที่จะลดปัญหาการว่างงานและสนองความต้องการของตลาดแรงงาน  แต่ถึงแม้ว่าจะกำหนดนโยบายเรื่องดังกล่าวได้ดีเพียงใด แต่เมื่อพิจารณาถึงทรัพยากรบุคคลและทักษะฝีมือที่มีอยู่ในยุโรปก็ยังไม่เพียงพออยู่ดี ทางออกเดียวที่เป็นไปได้ คือการนำเข้าแรงงานต่างชาติเพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เดินหน้าไปได้
                (5)    ตามแผนงานสตอล์คโฮล์ม (Stolkholm Programme) ซึ่งเป็นแผนยุทธศาสตร์ระยะ
กลาง 5 ปี ( คศ.2010-2014) ว่าด้วยกรอบการความร่วมมือและการพัฒนาด้านต่างๆ รวมทั้งด้านการย้ายถิ่นและระบบการตรวจลงตรา ซึ่งประเทศสมาชิก EU ให้การรับรองเมื่อเดือนธันวาคม 2552 ได้ระบุแผน/กิจกรรมสำคัญในการประกันความปลอดภัยของพลเมืองที่คำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของพลเมืองยุโรป และได้ระบุถึงความต้องการแรงงานย้ายถิ่นจากต่างชาติเข้าไปทำงานในยุโรป ทั้งนี้ จะเปิดเสรีให้กับประเทศสมาชิกได้กำหนดจำนวนผู้ย้ายถิ่นเข้าประเทศได้ตามความต้องการของแต่ละประเทศ โดยจะไม่มีการควบคุมในภาพรวมของ EU
               (6)    คณะกรรมาธิการประชาคมยุโรป (European Commission) เห็นพ้องว่า ยุโรป
จำเป็นต้องสร้างแรงจูงใจให้กำลังแรงงานที่ต้องการได้เข้าไปทำงานในยุโรป นั่นหมายถึงการกำหนดกรอบการปฏิบัติร่วมกันที่ลดหย่อนกฎระเบียบในการอนุญาตให้เดินทางเข้ายุโรป กำลังแรงงานที่ยุโรปต้องการคือกลุ่มที่มีทักษะฝีมือสูงทั้งนี้ ได้มีการกำหนดข้อแนะนำในการขออนุญาตทำงานระดับทักษะสูง ( EU Blue Card Directive) ในปี 2552 และได้มีการจัดทำร่างข้อแนะนำสำหรับแรงงานระดับทักษะฝีมือต่ำเพื่อเข้ามาทำงานตามฤดูกาลซึ่งได้เสนอเพื่อพิจารณาไปแล้วเมื่อเดือนกรกฎาคม 2553 นี้ และในขณะเดียวกัน  ก็ได้ลดหย่อนข้อบังคับในการเข้า EU สำหรับบริษัทลงทุนระหว่างชาติที่จะนำบุคลากรของตนเข้าไปทำงานในกลุ่มประเทศ EU
               (7)    นอกจากนั้น EU ยังได้กำหนดนโยบายใหม่ๆเพื่อป้องกันสิทธิและผลประโยชน์ของ
แรงงานย้ายถิ่นและผลประโยชน์ของประเทศสมาชิก เช่น
                –    การปรับปรุงเรื่องการบรรจุงาน (labour matching) โดยจะเสริมสร้างศักยภาพใน
การตอบสนองระหว่างความต้องการของตลาดแรงงานและการเสริมสร้างทักษะฝีมือ โดยจะสร้างฐานข้อมูลงานและกำลังแรงงานในยุโรป (EU Skills Panorama) ให้แล้วเสร็จภายในปี 2555 โดยฐานข้อมูลดังกล่าวจะสามารถพยากรณ์ทักษะฝีมือแรงงานที่มีอยู่ (skill supply) และความต้องการของตลาดแรงงาน ทั้งนี้ เพื่อความโปร่งใส ผู้หางานและบริษัทเอกชนสามารถเข้าใช้บริการได้ด้วยตนเอง
                –    การป้องกันความสูญเสียความสามารถในการแข่งขันและการเสียเปล่าของทักษะ
ฝีมือ หรือที่เรียกว่า ความเสียเปล่าของสมอง (brain waste) ดังเช่นปรากฏในหลายๆประเทศซึ่งผู้มีทักษะฝีมือต้องไปทำงานต่ำระดับเพื่อความอยู่รอด เช่นผู้จบวิศวกรไปทำงานเป็นคนทำความสะอาด หรือผู้จบแพทย์ต้องไปขับรถรับจ้าง  นโยบายดังกล่าวก็เพื่อเป็นการประกันว่า ผู้ย้ายถิ่นเข้าไปทำงานในยุโรปควรจะได้รับงานที่เหมาะสมกับทักษะฝีมือ
                –    การสร้างเวบไซต์เพื่อการย้ายถิ่นไปทำงานในกลุ่มประเทศยุโรป เพื่อให้ข้อมูลกับ
ผู้ที่ต้องการย้ายถิ่นไปทำงานในกลุ่มประเทศยุโรป เวบไซต์ดังกล่าวจะใช้งานได้ในปี พ.ศ. 2554 
                –    สร้างระบบตรวจสอบบุคคลที่จะเดินทางเข้าประเทศกลุ่มยุโรปและตรวจสอบ
การค้ามนุษย์อย่างเข้มงวด ขณะนี้อยู่ระหว่างการจัดทำร่างแผนเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมาธิการประชาคมยุโรป ตลอดจนการดำเนินการเพื่อป้องกันการจ้างงานที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายเพื่อมิให้หาประโยชน์โดยมิชอบจากผู้อพยพย้ายถิ่น (กรณีนี้ คาดว่าวัตถุประสงค์ที่แท้จริงคือการสร้างระบบควบคุมผู้ย้ายถิ่นที่เดินทางเข้าไปทำงานในกลุ่มประเทศ EU)
                 –    EU ได้มีการประชุม/เจรจาความร่วมมือกับประเทศ/กลุ่มประเทศ ใกล้เคียง เช่น
กลุ่มยุโรปตะวันออก(นอก EU) กลุ่มประเทศแอฟริกา เป็นต้น เกี่ยวกับการเดินทางข้ามแดนโดยไม่ต้องมีวีซ่า ทั้งนี้ ในอนาคตก็อาจจะพิจารณาความร่วมมือในประเด็นดังกล่าวกับกลุ่มประเทศอเมริกาใต้และเอเชียด้วย

นโยบายด้านการเคลื่อนย้ายแรงงานของสมาพันธรัฐสวิส

        เนื่องจากสมาพันธรัฐสวิส มิได้เป็นสมาชิกสหภาพยุโรป อันเนื่องมากจากการออกเสียงปฏิเสธข้อเสนอของรัฐบาลในการเข้าร่วม EU แต่ในขณะเดียวกัน สวิตเซอร์แลนด์ได้ลงนามข้อตกลง Schengen ซึ่งเปิดพรมแดนให้มีการเดินทางในระหว่างรัฐสมาชิกโดยไม่ต้องใช้วีซ่าและพาสปอร์ต และสวิตเซอร์แลนด์เปิดรับแรงงานต่างชาติในกลุ่มประเทศ EU เข้าไปทำงานในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ โดยส่วนใหญ่เป็นข้อตกลงทวิภาคีระหว่างประเทศที่กำหนด ได้แก่ อิตาลี่ สเปน และปอร์ตุเกส และระหว่างสวิตเซอร์แลนด์กับสหภาพยุโรป ทั้งนี้เนื่องจากความต้องการแรงงานระดับทักษะสูงเพื่อสนับสนุนการขยายตัวทางเศรษฐกิจและความต้องการแรงงานพื้นฐานเพื่อการทำงานหนักที่คนสวิสไม่ต้องการทำหรือขาดแคลน ทำให้ประเทศสวิตเซอร์แลนด์เป็นประเทศหนึ่งที่มีอัตราประชากรต่างชาติสูงถึงร้อยละ 20.1

        นโยบายการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างประเทศของสวิตเซอร์แลนด์เป็นความขัดแย้งระหว่างความต้องการทางเศรษฐกิจและแรงกดดันทางการเมืองของกลุ่มหวาดระแวงคนต่างชาติ (Xenophobic Group) อันจะนำมาซึ่งการเหยียดผิวและลัทธินาซีใหม่ (neo-nazi) อันไม่เป็นที่พึงปรารถนาของสังคมสวิสโดยรวม ผลของความขัดแย้งดังกล่าวปรากฏออกมาเป็นนโยบายของรัฐบาลในความพยายามที่จะกำหนดจุดเหมาะสมของความต้องการแรงงานต่างชาติของนายจ้างและความต้องการของประชาชนทั่วไป เพื่อออกกฎหมาย/ระเบียบที่สร้างความสมดุลระหว่างความขัดแย้งดังกล่าว เพื่อที่จะควบคุมจำนวนคนต่างชาติในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ และในช่วงต้นทศวรรษที่ 1990 การออกเสียงโวตของประชาชนในการปฏิเสธการเข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป เป็นจุดหักเหสำคัญของนโยบายการเคลื่อนย้ายแรงงานต่างชาติของประเทศสวิตเซอร์แลนด์ เนื่องจากเป็นประเด็นหลักของการโวตดังกล่าว เนื่องจากในปี 2002 ข้อตกลงเรื่องการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีในกลุ่มประเทศ EU จะมีผลบังคับใช้และจะทำให้ประเทศสมาชิกไม่สามารถออกนโยบายดังกล่าวได้ด้วยตนเองอีกต่อไป (และมีผลให้ประชาธิปไตยโดยตรงที่ประชาชนเป็นผู้ใช้สิทธิออกเสียงโวตในเรื่องดังกล่าวจะไม่สามารถกระทำได้อีก)

        เป้าหมายหลักของนโยบายแรงงานต่างด้าวของประเทศสวิตเซอร์แลนด์อยู่ที่คนงานที่ประสงค์ที่จะมีถิ่นพำนักถาวรในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ หรือที่เรียกว่า ประชากรต่างด้าว ซึ่งรวมถึงผู้ที่พำนักอยู่ในประเทศตลอดระยะเวลา 1 ปี เป็นอย่างน้อย ไม่ว่าจะถือใบอนุญาตประเภทใด ทั้งนี้รวมทั้งบุตรที่เกิดมา (เด็กที่เกิดในประเทศสวิตเซอร์แลนด์จะไม่ได้รับสัญชาติโดยอัตโนมัติเหมือนกับหลายประเทศ) ซึ่งมีเป็นจำนวนมาก ดังนั้น การกำหนดนโยบายในเรื่องดังกล่าวจึงมุ่งเน้นว่า จะทำอย่างไรที่จะให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานต่างด้าวเพื่อตอบสนองต่อความต้องการทางเศรษฐกิจโดยไม่ก่อให้เกิดความรู้สึกหวาดระแวงคนต่างชาติ 
ในช่วงก่อนทศวรรษที่ 1960 สวิตเซอร์แลนด์ยังไม่มีนโยบายควบคุมจำนวนคนต่างด้าว  ผู้ที่มีสัญยาจ้างงานในประเทศสวิตเซอร์แลนด์สามารถเข้ามาและมีสิทธิพำนักถาวรอยู่ในประเทศได้ทันที ดังนั้น ความต้องการแรงงานจึงเป็นปัจจัยหลักของการหลังไหลเข้ามาของแรงงานต่างด้าวในยุคนั้นซึ่งส่วนใหญ่มาจากประเทศเพื่อนบ้านในยุโรปตะวันตก และต่อมาก็มีผู้ย้ายถิ่นมาจากยุโรปตอนใต้ ได้แก่อิตาลี สเปน และปอร์ตุเกส ซึ่งมีสภาพเศรษฐกิจที่ด้อยกว่า ดังนั้น จึงได้มีการจัดทำข้อตกลงทวิภาคีเกี่ยวกับการเคลื่อนย้ายแรงงานกับประเทศอิตาลีเป็นชาติแรก และตามมาด้วยประเทศสเปน และปอร์ตุเกส ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแรงงานย้ายถิ่นตามฤดูกาล (มีสิทธิพำนักครั้งละไม่เกิน 9 เดือน) แต่อย่างไรก็ตาม ผู้ที่ย้ายเข้ามาพำนักถาวรก็มีจำนวนเพิ่มขึ้นโดยตลอดจนกระทั่งใกล้ถึงจุด 1 ล้านคน ซึ่งเป็นจุดที่รัฐบาลสวิสดำหนดไว้ล่วงหน้าแล้วว่าเป็นจุดที่มีปัญหา จึงได้ออกมาตรการจำกัดการรับผู้อพยพย้ายถิ่นมาพำนักถาวร ทำให้จำนวนผู้ย้ายถิ่นเริ่มลดลง

        ในช่วงทศวรรษที่ 1970 – 1990 สวิตเซอร์แลนด์เริ่มนโยบายกำหนดโควต้าผู้ที่จะได้รับใบอนุญาตทำงานใหม่สำหรับคนงานต่างด้าวโดยพิจารณาจากจำนวนผู้ย้ายถิ่นฐานกลับประเทศต้นทาง และสร้างระบบควบคุมการจดทะเบียนจากรัฐบาลกลาง และกำหนดให้นายจ้างแจ้งกำหนดการสิ้นสุดสัญญาจ้างของลูกจ้างต่างด้าวแต่ละคนต่อสำนักงานท้องถิ่น และให้เจ้าของบ้านเช่าที่ให้คนงานต่างด้าวเช่าบ้านทำเช่นเดียวกัน อย่างไรก็ตาม ระบบโควต้าก็ประสบความล้มเหลวในการควบคุมคนงานต่างด้าวที่ได้รับสิทธิพักพิงถาวร สาเหตุใหญ่เนื่องมาจากการรับผู้ลี้ภัยสงครามและความไม่สงบจากประเทศตุรกี ซาอีร์ ชิลี และศรีลังกา ด้วยเหตุผลทางมนุษยธรรม ในช่วงปี 1881 – 1990 

        ในช่วงปลายทศวรรษที่ 1980 ได้มีการเสนอให้ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ว่าจะเข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพยุโรปหรือไม่ และโดยเฉพาะ การเข้าร่วมเขตเศรษฐกิจยุโรป (EEA) หรือไม่ การถกเถียงกันในประเด็นการเคลื่อนย้านแรงงานเสรีหากเป็นสมาชิกสหภาพยุโรปและเขตเศรษฐกิจยุโรปเป็นประเด็นการพิจารณาที่สำคัญ เนื่องจากผู้ย้ายถิ่นฐานเข้ามาในสวิตเซอร์แลนด์ส่วนใหญ่เป็นสมาชิก EU อยู่แล้ว และในที่สุดก็มีประชามติไม่ให้สวิตเซอร์แลนด์เข้าร่วมเป็นสมาชิก EU เพื่อยุติข้อกังวลดังกล่าวของประชาชน

ประเภทของใบอนุญาตทำงานประเทศสวิตเซอร์แลนด์

1)    ใบอนุญาตทำงานระยะสั้น (Permit A) ให้กับผู้ทำงานตามฤดูกาล ไม่เกินปีละ 9 เดือน ผู้ได้รับใบอนุญาตทำงานประเภทนี้จะต้องเดินทางกลับภูมิลำเนาเมื่อใบอนุญาตหมดอายุ และผู้ที่ได้รับใบอนุญาตประเภทนี้ติดต่อกัน 10 ปี จึงจะมีสิทธิได้รับใบอนุญาตทำงานรายปี หลังจากปี 1995 ผู้ที่ได้รับใบอนุญาตประเภทนี้จะมีแต่พลเมืองจากประเทศในกลุ่ม EU/EFTA เท่านั้น แต่ใบอนุญาตประเภทดังกล่าวได้ยกเลิกไปแล้วในปี 2002 และใช้ใบอนุญาตประเภท Permit L สำหรับการทำงานระยะสั้นกว่า 1 ปี แทน ใบอนุญาตประเภทนี้ไม่อนุญาตให้นำครอบครัวมาพักอาศัย
        2)    ใบอนุญาตรายปี (Permit B) ให้กับแรงงานต่างด้าวที่มีสัญญาจ้างรายปีหรือมากกว่า ซึ่งจะต่อใบอนุญาตในปีต่อไปโดยอัตโนมัติตราบเท่าที่ยังมีสัญญาจ้างงานต่อเนื่องและอยู่ในรัฐเดียวกัน หลังจากถือครองใบอนุญาตชนิดนี้ครบ 10 ปี ก็จะมีสิทธิขอใบอนุญาตทำงานถาวร (Permit C)  อนึ่ง ใบอนุญาตประเภทนี้สามารถออกให้กับครอบครัวของผู้ถือครองที่มาพำนักอยู่ด้วยกับเจ้าของใบอนุญาตหลัก
        3)    ใบอนุญาตถาวร (Permit C) ออกให้กับผู้ที่ถือครอง Permit B ครบตามเงื่อนไขที่กำหนด แต่มีเงื่อนไขว่าจะต้องไม่ออกจากประเทศสวิตเซอร์แลนด์นานเกินกว่าที่กำหนด ใบอนุญาตประเภทนี้สามารถทำงานและพำนักอยู่ในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ได้อย่างไม่มีข้อจำกัด สมาชิกครอบครัวสามารถมาพำนักอยู่ด้วยได้ทันที และในบางรัฐได้ให้สิทธิในการโวตแก่ผู้ถือใบอนุญาตประเภทนี้ด้วย
        4)    ใบอนุญาตผ่านแดน (Permit G) ออกให้กับแรงงานจากประเทศที่มีอยู่ในรัฐเพื่อนบ้านที่มีพรมแดนติดกัน (เยอรมนี ฝรั่งเศส และอิตาลี) และเข้ามาทำงานในสวิตเซอร์แลนด์ มีอายุ 1 ปีและสามารถต่อได้ทุกปี แต่มีเงื่อนไขว่าผู้ถือใบอนุญาตประเภทนี้จะต้องอยู่ในวิสัยที่สามารถเดินทางกลับไปพักที่ภูมิลำเนาของตนเองทุกวัน

———————-

จัดทำโดย
นายอฑิตยา นวลศรี
อัครราชทูตที่ปรึกษา (ฝ่ายแรงงาน)
ฝ่ายแรงงาน คณะผู้แทนถาวรฯ ณ นครเจนีวา

6417

สาเหตุสําคัญในการเคลื่อนย้ายของประชากรทวีปยุโรป คืออะไร

ข้อใดเป็นสาเหตุสําคัญที่ทําให้ภาคเหนือของทวีปยุโรปมีประชากรอาศัยอยู่เบาบาง

บริเวณตอนกลางของทวีปยุโรปมีประชากรอาศัยอยู่อย่างหนาแน่นมาจากสาเหตุใดมากที่สุด

แหล่งเกษตรกรรมที่สําคัญของทวีปยุโรปอยู่ในบริเวณใด