สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เป็นสถาบันทางการเมืองที่ก่อตั้งตามพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตต คือที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน จุลศักราช 1236 เพื่อสนับสนุนพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ และสร้างความเจริญก้าวหน้าให้กับประเทศตามแบบตะวันตก ถือเป็นก้าวแรกของการปฏิรูปการเมืองการปกครองของประเทศไทย
สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงดำรงตำแหน่งเป็นประธานที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน โดยที่ปรึกษาทั้ง 12 คนสามารถอยู่ในตำแหน่งนานตราบเท่าที่ทรงพอพระราชหฤทัย และผู้ที่จะดำรงตำแหน่งต้องทำพิธีสัตยานุสัตย์สาบานต่อหน้าพระพักตร์และถือน้ำพิพัฒน์สัตยา แล้วจึงจะได้รับพระราชทานตราตั้ง ผลงานสำคัญของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินคือการตราพระราชบัญญัติพิกัดเกษียณอายุลูกทาสลูกไทยที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 18 ตุลาคม 2417 เพื่อกำหนดค่าตัวลูกทาสให้สูงสุดตอนเป็นเด็ก แล้วมีค่าตัวลดลงทุกปีจนหลุดพ้นเป็นไทได้จนหมดประเทศเมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2448
ทั้งนี้ก็ถือได้ว่าสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเปรียบเหมือนสถาบันแรกของประเทศไทยที่ดำเนินการด้านการร่างกฎหมายโดยเฉพาะ และให้คำปรึกษาในการบริหารราชการแผ่นดิน อันเป็นพื้นฐานในการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในปัจจุบัน
“สำนักเลขาธิการองคมนตรี” เป็นส่วนราชการระดับกองเพิ่มขึ้นมาจากเดิม และได้มีการเปลี่ยนชื่อเป็น “สำนักงานเลขาธิการคณะองคมนตรี” นับตั้งแต่มีการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการสำนักราชเลขาธิการ พ.ศ. ๒๕๑๘ เป็นต้นมา จวบจนกระทั่งเมื่อพระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ. ๒๕๖๐ มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๖๐ จึงใช้ชื่อว่า “สำนักงานองคมนตรี” ซึ่งเป็นส่วนราชการในพระองค์หน่วยหนึ่งในทั้งหมด ๓ หน่วยราชการในพระองค์มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ ปฏิบัติงานด้านเลขานุการองคมนตรี ในหน้าที่ที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ ทั้งในราชการแผ่นดินและส่วนพระองค์ รวมทั้งหน้าที่องคมนตรีตามที่กฎหมายกำหนด ประสานงานระหว่างพระมหากษัตริย์กับรัฐบาล รัฐสภา ศาล องค์กรเอกชน และประชาชน ในงานที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององคมนตรี ดำเนินการเรื่องที่คณะองคมนตรีพิจารณาถวายความเห็นเกี่ยวกับ ร่างกฎหมาย การแต่งตั้ง ฎีกาขอพระราชทานอภัยโทษ ฎีกาขอพระราชทานความเป็นธรรมและการขอพระราชทานความช่วยเหลือในด้านต่าง ๆ และงานราชการแผ่นดินที่เกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ ตลอดจนดำเนินการเกี่ยวกับโครงการ มูลนิธิ หรือกองทุน ที่ทรงพระกรุณา โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้องคมนตรีรับผิดชอบ
ตำแหน่ง “องคมนตรี” มีบทบาทเป็น “ที่ปรึกษาส่วนพระองค์” ของพระมหากษัตริย์ไทยตลอดมา 5 รัชกาล ทรงมีพระราชดำรัสพระราชทานบทบาท-หน้าที่แก่องคมนตรีตลอดรัชสมัยบรมจักรีวงศ์
สำหรับปีที่ 1 ในรัชกาลปัจจุบัน สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมหาวชิราลงกรณ บดินทรเทพยวรางกูร มีพระราชดำรัสแก่ 1 ประธานองคมนตรีกับอีก 10 องคมนตรี ในการเข้าเฝ้าฯ ถวายสัตย์ปฏิญาณ เมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2559 ตอนหนึ่ง ว่า
“คณะองคมนตรีในยุคนี้ปัจจุบันนี้ จะได้รับการมอบภารกิจ ตลอดจนได้รับโอกาส หรือหน้าที่ที่จะให้คำแนะนำ ช่วยกันดำรงความมั่นคงของสถาบันและประเทศชาติ ได้ป๋ามาเป็นประธาน ก็อุ่นใจ ทุกคนก็เคยปฏิบัติหน้าที่ถวายในรัชกาลก่อน หลายคนก็เชื่อมือกัน และคิดจะทำให้ประเทศเรามีความสุข จะได้ตั้งใจทำงานได้ ขอบคุณ”
ปฐมบทแห่งที่ปรึกษาแก่พระมหากษัตริย์เกิดขึ้นครั้งแรกสมัย “พระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว” (ร.5) ทรงแต่งตั้งสภาขึ้น 2 สภา คือ 1.สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) (รัฐมนตรีสภา) มีสมาชิกจำนวน 12 คน เมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ. 2417 ทำหน้าที่ในทางนิติบัญญัติ-ออกกฎหมาย
2.สภาที่ปฤกษาในพระองค์ (ที่ปรึกษาในพระองค์) หรือ ปรีวีเคาน์ซิล (Privy Council) มีสมาชิกจำนวน 49 คน เมื่อวันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2417 สมาชิกส่วนใหญ่เป็นพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาและดูแลบ้านเมือง-ราษฎรต่างพระเนตรพระกรรณ
ถือเป็นต้นกำเนิดของคณะบุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงไว้วางพระราชหฤทัยและเป็นที่ปรึกษาพระเจ้าแผ่นดิน ดั่งพระราชดำรัสตอนหนึ่งว่า
“การเคาน์ซิลมีคุณ 2 ประการ ประการที่หนึ่ง ยอมให้มีอำนาจที่จะหยุดหน่วงขัดขวางพระเจ้าแผ่นดินได้ การเคาน์ซิลก็ต้องมีอำนาจจะตรวจตรา ดูการข้อนั้นถ้าเหนขัดขวางไม่ถูกต้องไม่เปนคุณแก่แผ่นดิน ไม่เป็นคุณแก่พระเจ้าแผ่นดิน ไม่เปนคุณแก่ราษฎรทั่วไป ก็จะต้องคัดค้านว่ากล่าวได้เตมอำนาจทีเดียว ซึ่งว่ามานี้เปนอำนาจเคาน์ซิลทั้งสองประการ”
ในสมัย “พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว” (ร.6) ทรงแต่งตั้ง “สภากรรมการองคมนตรี” จำนวน 40 คน ทำหน้าที่พิจารณาร่างกฎหมาย ต่อมาได้ทรงแต่งตั้งองคมนตรีขึ้นใหม่ทุกปี ทุกวันที่ 4 เมษายน เนื่องในพระราชพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยาทรงมีองคมนตรีมากถึง 233 คน
บทบาทขององคมนตรีในรัชสมัย ร.6 บัญญัติไว้ใน กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ มาตรา 20 ของหมวดที่ 7 ว่าด้วยการแก้กฎมณเฑียรบาล ว่า
“ถ้าองคมนตรีมีจำนวนถึง 2 ส่วนใน 3 แห่งผู้ที่มาประชุมนั้นลงความเห็นว่าควรแก้ไขหรือเพิกถอนตามพระราชประสงค์แล้ว สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจึงค่อยมีพระบรมราชโองการให้แก้ไขหรือเพิกถอน แต่ถ้าแม้ว่าองคมนตรีที่มาประชุมนั้นมีผู้เห็นควรให้แก้ไขหรือเพิกถอนเปนจำนวนไม่ถึง 2 ใน 3 แล้ว ก็ขอให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีพระขันติระงับพระราชดำริที่จะทรงแก้ไขหรือเพิกถอนนั้นไว้เถิด”
ในสมัย “พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว” (ร.7) ท่ามกลางกระแสเรียกร้องเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นระบอบประชาธิปไตย ทรงแต่งตั้ง 3 คณะที่ปรึกษา
1.อภิรัฐมนตรีสภา ทำหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468 มีพระบรมวงศานุวงศ์ชั้นผู้ใหญ่-รับใช้ใต้เบื้องพระยุคลบาทสมัย ร.5 จำนวน 5 พระองค์ เป็นรัฐมนตรีสภา 2.เสนาบดีสภา คือ เสนาบดีบริหารงานกระทรวง และ 3.สภากรรมการองคมนตรี เป็นที่ปรึกษาในพระองค์ร.7 ทรงมีพระราชดำรัสการแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีสภา ตอนหนึ่ง ว่า “ยังมีราชการอีกอย่างหนึ่ง ซึ่งเป็นการสำคัญอย่างยิ่ง เราจึงคิดว่าจะตั้งมนตรีขึ้นใหม่อีกคณะหนึ่ง เรียกว่า อภิรัฐมนตรีสภา ให้มีสมาชิกแต่น้อยสำหรับพระเจ้าแผ่นดินทรงปรึกษาราชการทั้งปวงเปนนิจ เพื่อจะได้เปนกำลังแก่การที่ทรงพระราชวินิจฉัยราชการทั้งปวง”
“ในการตั้งสภาอภิรัฐมนตรีนี้ ผู้ซึ่งสมควรจะเป็นสมาชิก จำต้องเป็นผู้ซึ่งมีความคุ้นเคยและชำนิชำนาญราชการมากมาแต่ก่อน และประกอบด้วยเกียรติคุณทั้งความปรีชาสามารถสมควรเป็นที่ทรงไว้วางพระราชหฤทัยของพระเจ้าแผ่นดิน ตลอดจนมหาชนทั้งหลาย”
การแต่งตั้ง “อภิรัฐมนตรี” ถูกกล่าวถึงอำนาจ-หน้าที่ ว่า มีอำนาจเหนือพระมหากษัตริย์หรือไม่ ดั่งพระราชดำรัสของในหลวงรัชกาลที่ 7 ตรัสไว้ในพระราชบันทึกเรื่อง “ปัญหาของสยาม” ตอนหนึ่ง ว่า
“ประชาชนถามว่าคณะอภิรัฐมนตรีเป็นสภาที่ปรึกษาหรือว่าเป็นสภาบริหาร บางคนคิดว่าสภามีอำนาจมากเกินไป ข้าพเจ้าอยากจะตอบว่าเป็นสภาที่ปรึกษาอย่างเดียวเพราะว่าไม่สามารถทำการบริหารได้ การตัดสินใจขั้นสุดท้ายแต่เพียงพระองค์เดียว แม้ว่าจะทรงมีพระราชอำนาจเด็ดขาด ก็ไม่มีพระราชประสงค์ที่จะใช้เลย”
สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ กล่าวไว้ในบันทึกถวายแก่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวสนับสนุนการมีอภิรัฐมนตรี ว่า
“สิ่งที่สยามต้องการอย่างเร่งด่วนในขณะนี้คือการปรับปรุงแก้ไขสิ่งชั่วร้าย และการจัดการบริหารราชอาณาจักรอย่างมีประสิทธิภาพก่อนสิ่งอื่น ในข้อนี้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงตราพระราชบัญญัติที่ยิ่งใหญ่ที่ไม่สรรเสริญไปได้มากกว่านี้อีกแล้ว ด้วยการจัดตั้งอภิรัฐมนตรี”
ช่วงรอยต่อการเปลี่ยนผ่านจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปเป็นระบอบประชาธิปไตยในเบื้องแรกอภิรัฐมนตรีมีบทบาทต่อการเปลี่ยนผ่านครั้งสำคัญเป็นอย่างมาก หลังจากที่รัชกาลที่ 7 ทรงตราพระราชบัญญัติองคมนตรี พ.ศ. 2470 ขึ้น ดั่งการตรัสไว้ในที่ประชุมกรรมการองคมนตรีครั้งแรก เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2470 ของกรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ ตอนหนึ่ง ว่า
“สภากรรมการองคมนตรีเรานี้ ถึงไม่ใช่ปาเลียเมนต์ก็จริง และถึงเวลานี้เมืองเรา ยังไม่ควรมีปาเลียเมนต์ก็จริง แต่ระเบียบการประชุมและขนบธรรมเนียมที่จะตั้งขึ้นนั้นจะหนีแบบปาเลียเมนต์ไปคงไม่ได้”
บทบาทสุดท้ายอภิรัฐมนตรี คือ การให้คำปรึกษาในหลวงรัชกาลที่ 7 ก่อนตัดสินใจสละราชบัลลังก์ตามความต้องการของคณะราษฎร นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ในที่สุด
โดยคณะราษฎรได้ยกเลิก “อภิรัฐมนตรีสภา” และ พ.ร.บ.องคมนตรี พ.ศ. 2470 เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม 2475
15 ปีว่างเว้นไป “พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช” (ร.9) ได้แต่งตั้ง “อภิรัฐมนตรี” อีกครั้ง เมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2490 ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2490 และเปลี่ยนชื่อเป็น “องคมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญฉบับถาวร พ.ศ. 2492 และใช้มาจนถึงรัชกาลปัจจุบัน