เผยความสำคัญของ ‘พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ’ กับบทบาทในปฏิรูปการศึกษาผ่านการ ‘กระจายอำนาจ’ ซึ่งจะช่วยขับเคลื่อนพัฒนาให้ประเทศไทยยกระดับคุณภาพการศึกษาพร้อมกันได้ทั่วทุกภูมิภาค และสามารถวางแนวทางการจัดการศึกษาที่เหมาะสมกับความแตกต่างหลากหลายของผู้เรียน เพื่อรองรับความเป็นไปของโลกในวันนี้ และความเปลี่ยนแปลงในอนาคตอย่างรู้เท่าทัน
รั้วโรงเรียนและกำแพงห้องเรียนที่หายไป
ดร.ตวง อันทะไชย ประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ กล่าวว่า หนทางที่ประเทศไทยจะไปถึงการปฏิรูปการศึกษาได้ เราจำเป็นต้องมี พรบ. การศึกษาแห่งชาติ ที่คนทั้งชาติตัดสินใจร่วมกัน โดยเฉพาะในสถานการณ์ปัจจุบันที่โลกเผชิญกับสถานการณ์โควิด-19 มากว่าสองปี ส่งผลให้มีการเปลี่ยนแปลงในทุกมิติ
พิจารณาร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ
“เราพบว่าโลกเปลี่ยนไปแทบไม่เหลือเค้าเดิมในเวลาแค่สองปี ทั้งวิถีชีวิต ระบบระเบียบต่าง ๆ เราเอาความรู้ชุดเดิมมาใช่ไม่ได้อีกต่อไป ยิ่งเมื่อมองไปที่การศึกษาจะเห็นว่านโยบายต่าง ๆ ไม่ว่าการเปิดปิดโรงเรียน การบริหารจัดการสถานศึกษา หลักสูตรการสอน เครื่องมือเรียนรู้ เวลาเรียน หรือการประเมินผล ล้วนเปลี่ยนไปหมด แล้วสิ่งหนึ่งที่มากับสถานการณ์โควิด-19 และจะอยู่กับเราต่อไปจากนี้ คือรั้วโรงเรียนหรือกำแพงห้องเรียนที่หายไป
“ดังนั้นเมื่อเด็กเรียนได้ทุกที่ที่เขามีความพร้อม ที่ตามมาคือการผลิตพัฒนาครูต้องเปลี่ยนตาม จากเมื่อก่อนที่ครูถูกสร้างมาเพื่อสอนหน้าห้องเรียน แต่วันนี้ครูต้องมีทักษะที่หลากหลายยิ่งขึ้น สามารถเป็นทั้ง Creative, Organizer, Facilitator ในการออกแบบจัดการระบบการสื่อสารกับผู้เรียนได้อย่างเชี่ยวชาญ”
เป้าหมายของการจัดการศึกษาวันนี้ไม่ได้วัดค่าที่ปริญญาหรือเกียรตินิยม แต่มุ่งไปที่ผลลัพธ์คือ ‘อยู่รอด’ และ ‘ปลอดภัย’ หมายถึงผู้เรียนต้องนำความรู้ไปประกอบอาชีพ สร้างรายได้ เรียนรู้เพิ่มเติมได้จากทุกที่ และไปทำงานได้ทุกหนทุกแห่ง ด้วยการผสานทักษะชีวิตและความรู้ทางวิชาการที่มีดุลยภาพ นอกจากนี้ ผู้เรียนต้องมีคุณสมบัติในการปรับตัวได้รวดเร็วตามจังหวะที่เลื่อนไหลของเทคโนโลยี พร้อมเรียนรู้เรื่องการใช้เครื่องมืออุปกรณ์ที่จะพัฒนาไปอีกมาก เหล่านี้คือสิ่งที่ต้องวางแนวทางไว้ใน พรบ. การศึกษาแห่งชาติ โดยเฉพาะในประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจบริหารจัดการให้ลงไปสู่การตัดสินใจของท้องถิ่น เพื่อรองรับความแตกต่างของผู้เรียน ของบริบทพื้นที่ แล้วการศึกษาจะช่วยส่งเสริมสนับสนุนให้คนทุกประเภทพัฒนาตนเองได้ตามความสนใจและความถนัด
ดร.ตวง กล่าวว่า หัวใจสำคัญของการกระจายอำนาจบริหารไปยังโรงเรียนสังกัดกระทรวงศึกษาธิการกว่า 2 หมื่นแห่ง มีครูมากกว่า 4 แสนคน มีเขตพื้นที่การศึกษาจังหวัดกว่า 3 ร้อยแห่ง จำเป็นจะต้องกำหนดให้โรงเรียนมีสถานะเป็น ‘นิติบุคคล’ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในโลกยุคโควิด-19 ที่สถานการณ์เปลี่ยนแปลงได้ทุกวัน
“ยกตัวอย่างการเปิด-ปิดโรงเรียน ณ ตอนนี้เราไม่สามารถพึ่งการจัดการของส่วนกลางได้ต่อไป แต่จำเป็นต้องมีหลายเมนู หลายทางเลือก ตามความพร้อมของแต่ละพื้นที่ ส่วนเรื่องการเรียนการสอน ต้องทำให้ทุกที่เป็นห้องเรียน และเด็กอยากรู้อะไรเขาต้องได้เรียนเรื่องนั้น สิ่งเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อโรงเรียนมีอิสระจากระบบวิธีการเดิม เมื่อเด็กไม่ต้องเรียนตามข้อกำหนด 1, 200 ชั่วโมง ไม่ต้องเรียน 6 ปี 4 ปี การจัดการศึกษาจะเปิดช่องให้เขาค้นหาศักยภาพในตัวเอง แล้วช่วยพัฒนาให้ไปจนสุดทางได้ โดยในกระบวนการนี้ ครูจะทำหน้าที่แนะแนวและสนับสนุน
“ระบบการศึกษาใหม่จะมี 3 ส่วนสำคัญคือ 1 ฝ่ายบริหารผู้ทำหน้าที่กำหนดนโยบายของประเทศ 2 เขตพื้นที่การศึกษาผู้ทำหน้าที่ติดตามกำกับนโยบาย และ 3 สถานศึกษาที่จะนำนโยบายไปออกแบบใช้งานและลงมือปฏิบัติ นี่คือการกระจายดุลอำนาจลงไปยังท้องถิ่น เป็นการทำงานเชิงพื้นที่ โดยสถานศึกษาเอง จะมีอำนาจในฐานะนิติบุคคลในการจัดการงานวิชาการ บริหารงานบุคคล บริหารงานทั่วไป และงบประมาณได้อย่างเป็นอิสระ”
การศึกษาต้องสร้างทรัพยากรบุคคลที่ก้าวทันความเปลี่ยนแปลงของโลก
ดร.อำนาจ วิชยานุวัติ ที่ปรึกษารัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ กล่าวว่า พรบ. การศึกษาแห่งชาติ จำเป็นต้องออกแบบให้รองรับกับวิถีชีวิตของคนในแต่ละยุคสมัย เพราะผู้เรียนคือคนที่จะเติบโตไปเป็นพลเมืองของสังคมในช่วงเวลานั้น ๆ เช่นที่วันนี้เรากำลังพูดถึงรูปแบบการเรียนรู้แบบ Active Learning ซึ่งเหมาะสมกับแนวโน้มสังคมโลกที่จะเกิดขึ้นต่อไป
ในการยกร่าง พรบ.การศึกษาแห่งชาติฉบับนี้ คณะทำงานได้มุ่งขับเคลื่อนประเด็นการศึกษาที่ทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลง ทำลายข้อจำกัด โดยส่งต่อส่วนที่ดี แก้ไขส่วนที่จำกัด เพื่อเป้าหมายคือให้ผู้เรียนมีคุณภาพ ผลักดันสถาบันการศึกษาให้ทำงานได้ด้วยตัวเอง เป็นอิสระ มีทรัพยากรเครื่องมือเพียงพอในการทำงาน มีการกำกับติดตาม และประเมินผลที่มีคุณภาพ
“พรบ. ฉบับนี้ต้องส่งผลกับผู้เรียน ครู การบริหารจัดการองค์กร ในการจัดทำหลักสูตรที่มีสภานโยบายกำกับดูแลการศึกษาทั้งระบบ ครอบคลุมการศึกษาตลอดชีวิตของมนุษย์ เปลี่ยนแปลงคนให้มีทักษะอาชีพ ทักษะวิชาการ พาผู้เรียนไปสู่อนาคตในภายภาคหน้าได้
“นอกจากนี้ยังต้องผลักดันไปถึง พรบ. ฉบับลูก โดยเฉพาะเครื่องมือบริหารจัดการข้อมูลกลาง หรือ ‘Big Data’ ซึ่งรวบรวมข้อมูลของคนทุกวัย ทุกสถานศึกษา ทุกศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก แหล่งเรียนรู้พัฒนาอาชีพทุกประเภท รวมถึงคนที่ต้องการการศึกษาพิเศษ เพื่อให้ทุกหน่วยงานเข้าถึงได้และมีข้อมูลตรงกัน โดยมีสภาการศึกษา หรือคณะกรรมการนโยบายการศึกษาแห่งชาติ ทำหน้าที่กำกับดูแล ผลักดัน และเติมชิ้นส่วนจำเป็นลงในช่องว่างที่ขาดหายจนเกิดเป็นภาพรวมของทั้งระบบ”
ดร.อำนาจ กล่าวว่า ที่ผ่านมาตัวอย่างของการกระจายอำนาจส่วนกลางไปยังเทศบาล อบต. ระบบสาธารณูปโภคและสาธารณสุขต่าง ๆ แสดงให้เห็นว่า ท้องถิ่นส่วนใหญ่มีความพร้อมและขับเคลื่อนการทำงานอย่างเป็นอิสระได้ ขณะที่ในประเด็นการศึกษา อาจจำเป็นต้องมีตัวช่วย มีการเสริมพลังให้พื้นที่มีศักยภาพเพียงพอในการบริหารจัดการ จนเกิดการศึกษาที่ตรงกับบริบทของพื้นที่และผู้เรียนได้อย่างสมบูรณ์
ข้อมูลสำคัญที่เก็บรวบรวมขึ้นหลังสถานการณ์โควิด-19 ระบุว่า ในปี 2564 ประเทศไทยมีประชากร 66 ล้านคน โดยอัตรากำลังแรงงาน สัดส่วนคนรู้หนังสือ และอัตราการว่างงานกำลังเพิ่มสูงขึ้นจากวิกฤตโควิด-19 ขณะที่มีอัตราเด็กเกิดใหม่อยู่ที่ 5 แสนคน ซึ่งลดลงต่ำสุดนับตั้งแต่ปี 2555 ที่มีจำนวนประชากรเกิดใหม่ 8 แสนคน ทั้งยังมีแนวโน้มว่าหลังจากนี้จำนวนประชากรเกิดใหม่จะยิ่งลดลงเรื่อย ๆ โดยคาดการณ์ว่าในปี 2573 ประเทศไทยจะมีประชากรเด็กและวัยรุ่นเหลือเพียง 13.7 ล้านคน นั่นหมายถึงวัยแรงงานที่ลดลง ผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น ดังนั้นการออกแบบ พรบ. การศึกษา จำเป็นต้องใช้ชุดข้อมูลเหล่านี้ประกอบการพิจารณา เพื่อวางแผนรองรับสิ่งที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย
“เมื่อพูดถึงการศึกษาขั้นพื้นฐานในวันข้างหน้า แน่นอนว่าเราจะมีโรงเรียนลดลง ใช้ครูน้อยลงตามสัดส่วนจำนวนประชากร การเรียนในวันนี้ จึงต้องพัฒนาให้ก้าวทันและตอบสนองอาชีพที่จะเกิดขึ้นตามแนวโน้มของโลก มีการคาดการณ์ว่า(Future of Job Report, 2020) ถึงปี ค.ศ.2025 กลุ่มธุรกิจทั่วโลกกว่า 43% จะปรับลดแรงงานลง แล้วใช้เทคโนโลยี AI เข้ามาทดแทนมนุษย์ อีก 21% มีแผนขยายแรงงานทักษะพิเศษโดยเฉพาะ และ 34% มีแผนขยายการใช้แรงงานที่ผสมผสาน นี่เป็นโจทย์ว่าเราจะปรับการจัดการศึกษาเพื่อสร้างแรงงานคุณภาพอย่างไร ทำยังไงให้การศึกษาเป็นเครื่องมือในการพัฒนาคนให้ทันการเปลี่ยนแปลงของโลกได้ ซึ่งต้องย้อนกลับไปที่จุดเริ่มต้น คือการผลักดัน พรบ. การศึกษาแห่งชาติให้สำเร็จ เพื่อการกระจายอำนาจ ค้นหาทรัพยากรเครื่องมือใหม่ ๆ มาช่วยส่งเสริมบุคคลให้พัฒนาตนเองได้เต็มศักยภาพ”
ให้อำนาจไปอยู่กับคนในพื้นที่ให้มากที่สุด เพื่อความเปลี่ยนแปลงที่จะนำผลดีมาสู่พื้นที่นั้น
ดร.ไกรยส ภัทราวาท ผู้จัดการกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา กล่าวว่า การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ต้องมีธรรมนูญการศึกษาเป็นรากฐานการทำงาน ข้อสังเกตหนึ่งคือการร่าง พรบ. การศึกษาแห่งชาติฉบับปัจจุบันซึ่งมีความพยายามผลักดันมาแล้ว 5 ปี ขณะที่ความเปลี่ยนแปลงในช่วงเวลาดังกล่าวเกิดขึ้นตลอดเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อโควิด-19 มาถึง ดังนั้น ตนมองว่าเนื้อหาใน พรบ. ฉบับนี้ จะต้องสามารถกระจายอำนาจได้จริง และสามารถส่งต่อการรองรับไปถึงความเปลี่ยนแปลงใน 5-10 ปีข้างหน้าได้ โดย พรบ. จะต้องเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปการเรียนการสอนในทุกพื้นที่ แก้ไขปัญหาของผู้เรียนได้เป็นรายบุคคล
ประเด็นต่อมาคือการออก พรบ. ฉบับลูก(Sandbox) ให้มีการทดลองทำจริงในบางพื้นที่ เพื่อให้เกิดบทเรียนภาคปฏิบัติ สามารถมองเห็นจุดอ่อนจุดแข็งที่นำไปขยายผลในเชิงนโยบายระดับประเทศได้ นี่คือส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจ เพื่อการทดลอง ประยุกต์ใช้ และเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้วงจรการศึกษาไม่หยุดนิ่ง
ต่อมาคือความจำเป็นในการนำมาตราเดิมที่มีอยู่แล้วมาผลักดันให้เกิดการใช้อย่างเป็นรูปธรรม ตัวอย่างเช่นบางเรื่องที่แม้ พรบ. ให้อำนาจ แต่ในขั้นตอนการใช้กลับไม่มีผู้นำเสนอ เช่นการปรับอัตราเงินรายหัวของเด็ก ทั้งในงบประมาณเรียนฟรี 15 ปี หรือค่าอาหารกลางวัน ให้สัมพันธ์กับค่าครองชีพที่ขยับขึ้นทุกปี รวมไปถึงการเพิ่มจำนวนศูนย์การศึกษาพิเศษให้สัมพันธ์กับความต้องการของผู้เรียนในพื้นที่ เหล่านี้จำเป็นต้องฝากรัฐบาลในการนำมาใช้ เพราะต่อให้มี พรบ. ที่ดี แต่ถ้ารัฐไม่สามารถเรียกเสียงสนับสนุนจากสังคมให้ผลักดันมาตรการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ หรือมาตรการสร้างความเป็นเลิศให้เด็กเยาวชนไทย จนไปสู่การปฏิบัติในระดับพื้นที่ได้ สุดท้ายความเปลี่ยนแปลงก็จะไม่มีวันเกิดขึ้น
“การปฏิรูปการศึกษาที่สนับสนุนให้มีการกระจายอำนาจ เพื่อให้พื้นที่ต่าง ๆ สามารถออกแบบการศึกษาได้ด้วยตนเอง เราต้องให้อำนาจไปอยู่กับคนในพื้นที่ให้มากที่สุด และมีรายละเอียดที่ทำให้ทุกคนอยากร่วมมือกัน เพื่อความเปลี่ยนแปลงที่จะนำผลดีมาสู่พื้นที่นั้น ๆ”
ดร.ไกรยส กล่าวว่า หัวใจของการกระจายอำนาจในระดับพื้นที่ จำเป็นต้องก้าวข้ามอุปสรรค 4 ประการ คือ 1 ‘งบประมาณการศึกษา’ โดยการจัดสรรงบประมาณ หรือการสร้างนวัตกรรมต่าง ๆ ที่แม้จะลงไปถึงเขตพื้นที่และโรงเรียนโดยคำนึงถึงสัดส่วนการกระจายตัวของโรงเรียนในท้องถิ่นห่างไกล แต่สุดท้ายการเปลี่ยนการศึกษาให้ไปในทิศทางที่ดีขึ้น ก็ต้องทำให้งบประมาณลงไปถึงการปฏิบัติหน้างาน เนื่องจากงบการศึกษาส่วนใหญ่ราว 70-80% ยังอยู่ที่ขั้นตอนบริหาร ไม่เพียงพอสำหรับการจัดการเรียนการสอนในชั้นเรียน ซึ่งตรงนี้ถ้ามีการทำให้โรงเรียนเป็นนิติบุคคล มีอิสระในการจัดสรรงบประมาณ รวมถึงมีการจัดทำบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ ที่แสดงรายจ่ายครัวเรือนในภาพรวม ก็จะช่วยให้ระดับบริหารสามารถกำหนดงบประมาณด้านการศึกษาของประเทศ และได้รับการเสริมเติมและแบ่งเบาภาระครัวเรือนได้ตรงกับความเป็นจริงที่เกิดขึ้น
2 ‘ข้อมูล’ ในยุคที่ข้อมูลคืออำนาจในการตัดสินใจและจัดการทุกอย่าง เราจำเป็นต้องรู้มากกว่าแค่ข้อมูลของเด็กในวันเปิดเทอมวันแรก และวันสุดท้ายก่อนปิดเทอม ว่าเด็กอยู่ที่ไหน มีกี่คน มีเด็กด้อยโอกาสยากจนอยู่ตรงไหนบ้าง เพื่อการจัดสรรทรัพยากรและตัดสินใจเชิงนโยบาย โดยการรวบรวมข้อมูลที่ยุ่งยากซับซ้อนจากสามสิบกว่าสังกัด จำเป็นต้องทำให้เป็นข้อมุลชุดเดียวที่สามารถส่งต่อและใช้ร่วมกันได้ มีการอัพเดทมากกว่าเทอมละหรือปีละหนึ่งครั้ง การทำเช่นนี้จะช่วยประหยัดทั้งเวลา เอื้อต่อการกระจายอำนาจไปสู่การปฏิบัติงานในพื้นที่ โดยการจัดเก็บสารสนเทศด้านการศึกษาของเด็กที่ละเอียดเป็นรายบุคคล โรงเรียน เขตพื้นที่ หรือศึกษาธิการจังหวัด จำเป็นต้องมีขีดความสามารถในการรวบรวม ภายใต้การทำงานร่วมกับส่วนกลางอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้การวางแผนการศึกษาตั้งอยู่บนหลักฐานเชิงประจักษ์อย่างแท้จริง
3 ‘เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อการศึกษา’ การสืบค้นข้อมูลของ กสศ. พบว่า อัตราการเสียค่าบริการอินเทอร์เน็ตต่อหน่วยของเด็กที่จนที่สุดในระบบการศึกษา มีราคาสูงกว่าแพคเกจที่คนทั่วไปใช้ เนื่องจากการเติมเงินคราวละจำนวนน้อย ข้อมูลนี้ทำให้เห็นว่าถ้าเรามีระบบกำกับดูแลช่วยเหลือ ในแง่ของการกระจายอำนาจการเข้าถึงอินเทอร์เน็ต ซึ่งเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อการศึกษาของเด็กทุกคนในปัจจุบัน จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาได้มาก
4 ‘การระดมทรัพยากรและความร่วมมือในพื้นที่’ ในช่วงวิกฤตโควิด เราจะเห็นพลังของการกระจายอำนาจในหลายท้องถิ่น ที่เขตพื้นที่ สถานศึกษาและหน่วยงานภาคส่วนต่าง ๆ ในจังหวัดเข้ามาร่วมระดมกำลังเพื่อช่วยในการจัดการศึกษา โดยหลังจากนี้ ถ้ามีข้อกำหนดว่าอะไรบ้างที่ท้องถิ่นจะทำงานร่วมกับโรงเรียนได้ หรืออะไรบ้างที่โรงเรียนสามารถระดมทรัพยากรด้วยตนเองแล้วขอสิทธิลดหย่อนภาษีได้ โดยหากข้อกำหนดมีความชัดเจนขึ้น นอกจากจะเป็นการกระจายอำนาจแล้ว ยังถือเป็นการกระจายความสามารถในการรับผิดชอบของท้องถิ่นที่เพิ่มขึ้นด้วย
*เรียบเรียงจากเสวนาเรื่อง ‘ร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ ธรรมนูญการศึกษาของประเทศไทย’ ในการประชุม ร่าง ‘พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ กับการกระจายอำนาจทางการศึกษา’
• National Education Bill: The Shift to Educational Decentralization •
กสศ. ดร.ไกรยส ภัทราวาท กระทรวงศึกษาธิการ ดร.ตวง อันทะไชย ดร.อำนาจ วิชยานุวัติ พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ